网联即非银行支付机构网络支付清算平台，主要是为线上支付提供统一、公共的支付清算服务。从监管层面讲，传统支付体系为中国人民银行主导、商业银行和用户参与的三级模式，无论是转账还是消费都得经过银行，中国人民银行也能掌握所有交易信息。
第三方支付出现以后，就出现所谓“直连”模式，主要指第三方支付机构在自己体系内为客户建立虚拟账户，同时直接连到多家银行，并在不同银行开设账户。假如用户从银行A向银行B转账，而支付机构在这两家银行都有账户，通过自己就能完成清算。这种模式的问题在于，第三方支付自己承担结算，既绕过银行，也绕过独立清算机构，存在洗钱、套现获利等风险。另外，第三方支付机构直连银行的账户有大量客户备付金，其利息回报往往可观，同时也存在挪用、占用风险，对此，中国人民银行很早就提出了集中存管。
网联作为线上支付结算业务的专属平台，目的就是剥离第三方支付机构的清算功能，将线上支付清算拉回监管视野。不过，假如将网联视作网络版的银联，相信很多人心中都有一个疑问：为什么不直接并入银联?这是因为银联由各大银行及传统金融机构入股成立，第三方支付机构多游离在体系外，而新版网联的股东则将不少第三方支付机构纳入其中。
网联的成立既是第三方支付和传统支付的结合，也意味着我国的支付清算市场正在走向有序竞争。前不久，银联就联合各大银行推出二维码支付等。形成竞争，最终受益的将是广大消费者。
网联平台体现了中国人民银行对支付行业“安全、公平和效率”的监管原则，必将深远影响支付行业的格局。当然，它也最大程度体现出监管层面对新事物、新业态“包容审慎”的态度。随着第三方支付被纳入统一监管，我国支付行业也将迎来新的春天。
互联网金融发展的根基在于支付清算体系。而支付清算行业又是一国金融基础设施的重要组成部分。在金融体系中，支付清算犹如管道和血液将彼此独立的不同金融模块或金融分支连接成一个有机的整体，使其得以正常运转。在现代，随着各种金融交易规模的扩大，畅捷高效的支付清算体系对便捷民众生活降低社会交易成本、提高经济运行效率、促进经济平稳发展都有着重要作用。
在当今中国的支付清算市场，中国银联乃是国内唯一的人民币银行卡清算组织，第三方支付领域则呈现支付宝、财付通、易宝支付等民营企业百花齐放的局面。借助互联网与移动终端的发展，第三方支付在金融市场发展得风生水起，乃至威胁到银联在中国支付清算市场的长期垄断地位。银联是否涉嫌垄断？本文试图通过从这个案例入手，分析中国支付清算市场反垄断问题及其今后支付清算市场法制建设的问题，并尝试着结合国外经验对相关法制的进一步建设提出建议。
对比中外支付清算市场可以看出，两者一个很大的区别就在于，中国市场上只有中国银联一家银行卡组织。由于中国改革开放的特殊历史，银联垄断了中国人民币银行卡市场的跨行转接清算业务。银联还通过设立属下的支付机构（如银联商务）涉足支付行业，并依靠央行的支持限制竞争对手的业务拓展。这些是在研究中国支付清算的法制建设时所必须考虑到的。
第一部分：支付清算市场的基本理论
一、金融市场基础设施介绍
根据我国监管机构的官方定义，金融基础设施是指金融运行的硬件设施和制度安排，主要包括支付体系、法律环境、公司治理、会计准则、信用环境、反洗钱以及由金融监管、中央银行最后贷款人职能、投资者保护制度组成的金融安全网等。
金融市场基础设施具有基础性、公共性、稳定性及先导性的特点。这些特性使其成为保持金融市场安全、稳健、高效运行的重要环节和维护金融稳定的基本保障。金融市场基础设施具有准公共产品性质和规模效应，全球金融市场基础设施的联通和整合也是必然趋势。强调金融市场基础设施居于金融市场建设的底层,这是大规模、高效率的金融交易能够发生和顺利进行的必备条件。只有在法律、监管、会计等基本制度体系完善,支付结算体系安全高效,征信体系健全等金融基础设施建设完备的前提下，金融业才能有平稳健康的发展。一国金融基础设施的发展与经济增长、技术创新、金融制度的变革息息相关。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定。”金融基础设施建设既是金融改革的重要组成部分，也是改革的基础。金融基础设施的主要功能是确保契约的有效实施，更加规范、优化的金融基础设施建设不仅影响到金融结构优化的深度，也是衡量金融深化发展的尺度。夯实金融基础设施是中国做大做强金融产业的关键环节，也是中国提升全球金融影响力的重要保障。
纵观金融危机史，尽管危机爆发的原因各异，但金融基础设施建设滞后是共同的特性。1997年的东南亚金融危机和2008年的全球金融危机，印证了金融基础设施存在缺陷的国家更容易受到金融冲击。尤其是2008年金融危机爆发后，国际社会对构建高效、透明、规范、完整的金融市场基础设施十分重视并达成广泛共识。
二、支付清算市场的相关基本理论
概括来说金融基础设施就是指金融可持续发展的重要条件，主要包括三大体系，即市场交易体系、支付结算体系、支持保障体系。支付结算体系是由支付服务机构、支付工具、运行设施、支付网络等构成，为广大投资者提供快捷准确安全的结算渠道，是维护金融安全运行、提高资金流动效率的支持系统。目前我我国已经建成以人民银行大、小额支付系统为中枢，银行业金融机构内业务系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、证券结算系统和境内外支付系统为重要组成部分，行业清算组织和互联网支付组织也无系统为补充的支付清算网络体系。
关于支付清算结算的基本概念以及我国支付清算市场的基本体系，因为时间关系在这里不展开了。大家可以从多种渠道可以获得相关知识。今天主要是跟大家分享中国银联是否垄断的问题。
支付清算系统的基本特点包括：
1、大额实时支付处于中枢地位。
2、零售支付系统发展迅速，满足多样化需求
近年来纷纷涌现的互联网支付服务组织，如支付宝、易宝、快钱等机构，以互联网为媒介，通过其业务系统提供专业化、个性化的支付清算服务，在金融市场中发挥越来越重要的作用。
第二部分：中国银联是否涉嫌垄断？
一、银联的性质
中国银联的成立有着浓烈的行政色彩，是政府推动的产物，也是国家大力投资的结果。诞生之初的银联本质上是一个非盈利性质的银行卡联合组织，主要职责是实现银行卡全国范围内的联网通用，减少各银行刷卡终端重复建设造成的浪费。银行卡组织作为银行卡产业的平台机构主要起着跨行交易的信息转接和资金清算的作用，其本身并不发行银行卡，也不直接从事发卡和收单业务，并不与持卡人和特约商户直接进行业务接触。从其初始成立的目标来看，中国银联是金融领域的一项公共物品，其作为金融业的“高速公路”与“信息化公路”，它的经营具有很强的公共服务性，理论上应当作为政府的一项公共投资，只有这样才能保证为客户提供公正、公平的高质量的银行卡服务。
但成立不久后，银联就通过旗下公司参与收单市场，与商业银行展开竞争，利润快速增长。从资本组织形式来看，中国银联是一个股份制金融机构。股份制的治理结构决定其股东有理由要求银联追求利润最大化，但要看到银联的股东都是金融机构，这种垄断性的组织形式一方面很容易形成合谋共同侵犯消费者的权益。
就在市场经济中的地位而言，中国银联是我国银行卡产业的核心和枢纽平台，对我国银行卡产业发展有着决定性作用。按照中国人民银行发布的《中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法》规的定，银联在市场经济中具有双重身份，他既是银行卡市场的参与者，同时它还有着另一种身份——市场制度的制定者。正是这种市场参与者以及制度制定者身份很容易造成监管的缺失、权利义务的混乱以及垄断的产生。
综述，银联与银行之间的关系也变得异常复杂。银行是银联的股东，银联本是银行的服务机构，但银联习惯对银行发号施令，与银行合作的同时，银联还与银行竞争逐利。银联变得“官商”不分，既制定规则，又担当裁判，同时还是运动员，一时难以定性。
对比中外支付清算市场可以看出，两者一个很大的区别就在于，中国市场上只有中国银联一家银行卡组织。银联垄断了银行卡市场的跨行转接清算业务，通过设立属下的支付机构涉足支付行业，并依靠央行的支持限制竞争对手的业务拓展。
二、银联卡号的相关问题分析
自从银联内部的17号文被公之于众以来，银联与17号文所针对的非金机构，特别是第三方支付机构的矛盾受到了业界的关注。在之后，支付清算市场中的参与者们为解决争端举行了会议，银联方面在会议上表示，以支付宝为代表的第三方支付机构在运作中长期使用属于银联管辖的银行卡卡号，却从未向银联支付任何费用，因此银联有必要采取措施迫使对方停止其“侵权行为”。支付宝等第三方支付机构则表示不能认同银联对卡号所主张的权利，双方争执不休。那么，银联对其卡号究竟享有怎样的权利呢？
（一）银联与支付宝对卡号的不同理解
目前在中国，各大银行所发行的银行卡均在正面印有银联（UnionPay）的标志，而且绝大多数银行卡号均以“6”开头，这就表示中国的银行卡号基本上属于银联账号，接受银联的分配管理。按照银联内部规则，银联卡号由三部分组成：发卡机构标示代码（以下简称“BIN码”）、发卡机构自定义位、校验码。其中发卡机构自定义位由6至12数字组成，发卡机构自行赋值。校验码则根据之前的数字（含BIN码）取值按Luhn方程计算得出（具体见《银行卡发卡行标识代码及卡号》）。而卡号最前面以“6”开头的6位BIN码则由银联负责分配、确认和管理。
问题的关键就在于这看似简单的6位BIN码。银联表示，该BIN码乃是银联通过向国际标准化组织（“ISO”）申请而由ISO分配得到的。其中第一位的“6”称为“MII”（“Major Industry Identifier”），代表Financial（金融业），理论上专属银联，与维萨的“4”和万事达的“5”相区别。接下来的五位数字称为“Issuer Identifier”，与“MII”一起组成“Issuer Identification Number”（简称“IIN”，可与“BIN码”等同），用于识别发卡机构，由ISO分配给银联、再由银联分配给各成员发卡银行（国内也有一些银行单独申请了IIN，但经它们与银联签订协议并符合相关标准后，这些银行的独立IIN卡并入银联卡管理）。而且，根据ISO/IEC 7812-2（“7812-2”）号标准的规定，为了能使用申请得来的BIN码，银联必须定期向由ISO授权、负责分配IIN并维护ISO发卡人识别号码登记的组织缴纳一定费用，该费用针对每一个IIN。总而言之，BIN码乃是由ISO授予银联的，银联为了使该BIN码正常运作还付出了金钱成本。基于此理，银联认定自己对BIN码享有不可侵犯的财产权利，支付宝无权在未经银联允许之下使用含BIN码的银联卡号。
对于卡号问题，以支付宝为代表的第三方支付机构则持有不同看法。对于银联卡号的使用，支付宝解释道，每一组银联卡号同时也是某个银行账户的唯一代码，没有卡号也就无法定位账户所在，输入卡号乃是一道不可避免的必经手续，并非支付宝有意“搭”银联网络的“便车”。针对卡号尤其是BIN码的产权归属，支付宝指出，同样按照“7812-2”号标准，银联等卡组织只是得到了部分BIN码的保留和再分配权利，即ISO为银联保留了“6”字开头的部分BIN码，且允许银联将这些BIN再分配给发卡行，并没有说银联对BIN码享有不可侵犯的财产权利。因此倘若另外一家银行卡组织也采用“6”开头的卡号，只能说该卡号不符合ISO标准，但该卡组织并不用为此承担民事法律责任，毕竟ISO只是国际非政府组织，没有权力命令政府、组织或个人做什么或不做什么。ISO标准作为国际标准，本身并没有强制效力，仅只是因为很多标准是多国参与制订，广为被承认而有了很大影响力。所有主体均是自愿采取或遵守某项ISO标准，换句话而言，对于同一标准所针对的事项，同一主体完全可以不遵守或者遵守的同时另外搞一套标准。BIN码实质只是串数字，ISO只是在自己的标准内，对数字的使用和再分配做了许可和分配规则，并不赋予卡组织任何对于IIN的普适权利。
ISO的银行卡号标准已经为众多国家的知名银行卡组织所遵守，可见ISO标准迟早会成为世界银行卡市场的唯一卡号标准，背离ISO标准是违背世界潮流的。
（二）从第三方角度看银联卡号问题
既然银联付出了成本维持着银联卡号的正常运作，并向市场宣传银联卡号的强大功能，第三方支付机构若要使用银联卡号，就必须向银联付款。但同时，第三方支付机构之所以要使用银联卡号，最主要的原因还是银联独占了中国银行卡号，这现象并非理所当然。理论上，银行没有义务只忠诚于某一家银行卡组织，尽管银行卡组织总试图限制其成员银行的自主选择权。
尽管银联确实有权利收取卡号使用费，但第三方支付机构对此表示强烈不满，其原因正是银联在银行卡市场处于支配地位，并涉嫌滥用其地位，这对中国支付清算市场的长远发展并非好事。
三、银联滥用市场支配地位行为及其历史背景分析
（一）银联垄断地位形成的原因——历史背景、国际背景
在银联官方网站上，笔者发现银联的业务范围除了作为我国唯一的银行卡网络金融信息转接服务提供者、建设和运营银行卡跨行交易清算的网络系统外，其他都具有明显的行政职能色彩。首先，银联被赋予了制定银行卡跨行交易清算系统入网技术标准和联网业务规则的权力，以及制定交换费标准调整和分配各银行发行银行卡的标识代码权力等等，同时负责提供高效、安全、优质的清算数据处理、风险防范、跨行信息交换等基础服务；其次，银联把守了银行卡行业的跨行转接交易市场；再次，银联被赋予“裁判者”的权力，在争议发生时，有权就争议进行协调和仲裁。
因此，银联参与银行卡产业的运作与利益分配，在银行卡业务运作中执行具体的规则；另一方面，又起着具体行业规则的制定者，这种双重角色的设置为银联实行限制竞争行为提供了潜在空间，使得银联往往基于市场主体趋利本性而在市场交易中做出各种限制竞争的行为。
（二）银联滥用市场支配地位行为分析
1、相关市场界定
相关市场即指与具体案件有关系的市场，即在具体的案件中，竞争关系或者限制竞争行为发生在这个市场上。这个市场的大小或者范围是可以界定的。在界定一个相关市场或者确定一个相关市场的范围时，需要考虑两个因素：第一，相关产品市场，即在具体案件中，被告的产品或者服务与哪些产品或者服务存在竞争关系，这在事实上是为了确定被告与哪些企业存在竞争关系；第二，相关地域市场，即被告销售其产品或者服务的地理范围，也即是说，在这个地域范围内，相关的产品或者服务存在着竞争。
在银联与第三方支付的纠纷案中，相关市场可以被定义为支付清算市场。这种由于历史原因和政策原因造成的行政性垄断似乎“合理合法”，一是表现为它是2008年“反垄断法”出台前国家赋予的独家垄断地位，二是银联认为支付清算市场无比神圣，必须垄断才能安全可控。但是，现在看来，这种垄断均非合理。美国的清算不是垄断的，国内也是可以有拆分、开放等选项。最现实的问题是，清算现在有“血管”（大额清算）、“毛细血管”（小微清算）两块，银联只顾得了前面一块，天然就顾不了后面一块（而国家又需要这一块，支持小微企业发展），需要新的清算机构与之互补。17号文以“绕开银联网络”这种企业利益判断合规不合规，反映出银联在银行卡交易清算加强垄断的趋势。银联此举在以家规僭越公共秩序。
2、银联相关市场支配地位界定
（1）市场支配地位的含义
市场支配地位首先是一种经济现象。欧洲共同体委员会在其1972年关于大陆罐（Continental Can）一案的裁决中指出：“一个企业如果有能力独立地进行经济决策，即在决策时不必考虑竞争者、买房和供货方的情况，它就是一个处于市场支配地位的企业。如果一个企业通过与市场份额相关的因素，例如技术秘密、取得原材料和资金的渠道以及其他重大的优势如商标权，能够决定相关市场一个重大部分的价格，或者能够控制它们的生产和销售，这就存在着市场支配地位。”市场支配地位不是说这个势力必然要剥夺市场上全体参与者的经营自由，而是强大到总体上可以保证这个企业市场行为的独立性，即便这个势力对市场的不同有着强度不同的影响。
认定企业是否占有市场支配地位，关键要找到一个有说服力且在司法实践中具有可操作性的认定标准。在实践中，人们主要使用市场结构标准，但也辅助其他因素。
（2）中国《反垄断法》对市场支配地位的认定
我国《反垄断法》第17条第二款将市场支配地位定义为：“经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。”市场份额是认定市场支配地位最重要的衡量标准，不少国家都规定达到一定市场份额的经营者可以直接认定或者推定其具有市场支配地位。相比较而言，我国对于市场份额的规定是比较宽松的。不过判断一个经营者是否具有市场支配地位除了需要分析市场份额，还需要进一步分析相关市场的争力等因素。
产业经济学研究表明，我国的银行卡市场是一个差异产品的寡头垄断市场，垄断涉及到了银行卡链条的各个环节。银联的主要股东中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行、交通银行、招商银行等八家寡头基本垄断了发卡市场；银联旗下全资子公司银联商务与商银资讯基本垄断了线下POS机刷卡等业务。这种经营模式与架构，有利于充分发挥规模经济效应，减少中间环节，控制运营成本。但这种上下游的“合作”行为，极容易使占优势地位的各主体达成价格协议，形成价格同盟，从而攫取高额垄断利润。恰巧在这些环节中，起着纽带与核心作用的中国银联，具有行业唯一性，是典型的独占垄断。
银行卡组织限制竞争行为能否构成垄断，在适用合理性原则来分机时，需综 合考虑该行为的动机与目的，采取的方式、手段以及对市场造成的影响和后果。 因此，有必要对银行卡组织相关市场进行科学界定。目前界定的主要方法是SSN1P标准测试法，即假定垄断者测试，其主要内容是指客户在面临某种商品幅度不大的非临时性价格上涨时，如果愿意转向购买其他替代品，即可归于一类。
根据SSN1P测试标准，有学者指出，在界定银行卡网络服务这类双边产品的和相关市场时，不适宜用交换费和市场两边舉独的价格作为SSNIP测试的工具，而应该用双边用户的思价格加成来衡量银行卡平台的市场势力。基于SSNIP测试法和双边市场的“平衡法则”，给定市场两边的相对价格通过交换费进行最优调 整，又出于中国银行卡行业前四名份额集中度指标的指数非常大，达到70%以上，这说明在银行卡相关市场中，银联和四大国有股份商业银行仍然垄断该市场。由此可见，银联具有相关市场支配地位。其实，在国外，维萨、万事达等卡组织限制竞争的行为一直受到反垄断管制部门关注，涉嫌的反垄断诉讼也主要与这些行为有关。
3、银联滥用市场支配地位行为认定
（1）滥用市场支配地位
银联不但对相关市场形成垄断，其行为还涉嫌滥用市场支配地位限制竞争，损害消费者权益。其表现一是垄断行为方面，银联17号文件清理整治多头连接，是在切断双轨中的市场部分按竞争价格分流利益的通道，保持垄断价格。二是滥用市场支配地位行为特征明显，不久前一家与支付宝在线下POS业务密切合作的银行被银联重罚，银联的这类行为已经符合滥用市场支配地位行为之一的“强制交易”的构成要件，即“处于市场支配地位的企业采取利诱、胁迫或其他不正当的方法，迫使其他企业违背其真实意愿与之交易或促使其他企业从事限制竞争的行为”。
（2）银联滥用市场支配地位行为的认定
一个经营者若是具有市场支配地位，是不受《反垄断法》规制的，但法律禁止经营者利用其市场支配地位实施限制竞争行为。滥用市场支配地位的行为是《反垄断法》明令禁止的三种限制竞争行为之一，所谓滥用市场支配地位是指经营者利用其市场支配地位实施以排除和限制竞争为目的的行为。当然，世界上很多国家的反垄断法对滥用市场支配地位行为的界定不完全相同，但有一些行为被许多国家公认定为属于滥用市场支配地位的行为。我国《反垄断法》明确列出了六种具体的滥用市场支配地位行为，即垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、搭售、差别待遇和没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易。
在国内银行卡市场上，当前的中国银联集合了唯一的信息交换中心、终端服务提供商和收单市场的竞争者等多重商业角色。其所具有的强大市场支配地位，极有可能主动或在不经意间实施我国《反垄断法》第三章所规定的滥用市场支配地位行为。拒绝交易或设定市场进入壁垒都是滥用市场支配地位的行为，在这里的“滥用”行为与该市场支配地位具有内在的联系。银联利用其己经建立的我国唯一银行卡交易信息转接网络系统，通过将其自身的银联标准国家化，为后来的可能进入者建立了无形的壁垄，从而使得潜在的市场进入者难以得到平等竞争的机会。
（三）银联案基础设施理论研究
基于基础设施理论分析银联行为
根据银联与第三方支付平台之间的争议，银联指出支付宝使用其“卡号”侵犯了其权益，但是“卡号”背后所代表的其实是银联利用其己经建立的我国唯一银行卡交易信息转接网络系统。该系统是否应该被银联一家独自占用，要看银联所占用的这一重要网络是否属于所谓的“基础设施”，更要根据中国国情判断这一基础设施是否属于国家公有财产，是否具有公共资源的属性。
事实上，在国内银行卡市场，当前银联集合了唯一的信息交换中心、终端服务提供商和收单市场的竞争者等多重商业角色。其他商业银行以及国内第三方支付体系等都是要求适用这个核心设施展开竞争活动的竞争者，其具备了核心设施原理的主体要件。银联拒绝第三方支付机构无偿使用卡号，属于利用其垄断行为拒绝其他竞争者合理的商业行为。拒绝交易或设定市场进入壁垒都是滥用市场支配地位的行为。银联的行为直接导致第三方支付机构无法在国内正常运营，从而限制了竞争，损害了市场正常的竞争秩序以及消费者利益，无论根据我国《反垄断法》所规定的滥用市场支配地位行为的理论，还是根据特定行业的基础设施理论，都构成了滥用市场支配地位的行为，理应受到法律规制。
综上所述，银联拒绝第三方支付机构无偿使用银联卡号，以及银联要求成员银行将与第三方支付机构的信息通道接入银联网络，都是银联滥用自身市场支配地位、限制支付清算市场的正常竞争的表现，属于应受法律管制的垄断行为。不过，这只是对银联一方的分析，第三方支付机构方面是否也有应当得到关注的法律问题呢？
第三部分 打破银联垄断，重构中国支付清算市场体系
一、明确银联地位，防止银联滥权
笔者主张通过法律形式明确银联的“股份制公司”地位，使其与其它普通金融机构一样接受央行与法律的监管，并要规范银联的权利和义务，防止银联滥用市场支配地位。通过对银联的监管，支付清算市场、特别是银行卡市场的进一步开放便能得到法制保障，从而让中国金融能够遵守2016年之时迎接外国银行卡组织进入的承诺。
二、明确新型支付机构的权责，遵守金融监管之底线
有关法律应当增设对于新型支付方式的明文规范，不但要对新兴支付清算机构的身份进行严格审核，还要督促这些机构做好安全防范措施，切实维护金融消费者的利益。同时，监管部门在鼓励新型支付清算机构的自主创新的同时，也不能忘记对各种金融活动进行严格审查，确保新型支付清算市场不会成为非法集资、洗黑钱等犯罪的滋生之地。
三、顺应市场新发展，建立新型的支付清算组织
中国人民银行建立第二家、第三家“银联”组织。打通线上线下的支付清算市场。与现有的中国银联形成竞争格局。
支付宝、财付通、易宝支付、快钱、网银在线等第代表性的第三方支付公司联合组建民间版的第三家支付清算组织。
最终形成三家支付清算组织的良性竞争格局。考虑到未来线上线下已经无法清晰划分，三家支付清算组织的业务活动范围可以考虑不严格区分线上和线下。
未来体系构建这部分内容其实需要社会各界群策群力，提出我国未来支付清算体系的重构蓝图。
