当前国际经济环境复杂多变，国际经济贸易格局正面临着深度调整，外部不确定性增加。作为应对措施，国内需要宏观政策发力，保持经济平稳，实现充分就业，防止出现大起大落。在宏观管理的两大常规政策中，货币政策保持稳健，把好货币供给总闸门，保持流动性合理充裕，以配合金融去杠杆改革，提高金融系统运行效率。就此而言，财政政策理应在应对不确定性、平抑经济波动上发挥更大作用。实际上，从2009年实施积极财政政策开始，到今年已连续十年保持积极的基调，财政政策在应对金融危机后的经济冲击中也的确发挥到重要作用。只是，与十年前相比，当前的经济形势发生了巨大变化，积极的财政政策如何在新条件下发挥更大作用，需要有新的政策思维和新的政策工具。
积极的财政政策要发挥更大的作用，不能走老路。事实上，老路也已走不通了。“积极财政政策”的经济学解释是：扩张性而着力发挥其功能的财政政策。而除了扩张之外，需要特别强调的是，财政政策有其不可替代的功能，要把它的功能更着力地发挥好。以前的通行做法是，财政筹集资金来投入公共基础设施，地方融资平台发挥“准财政”的功能，上马大项目，大干快上，通过平台公司加杠杆，来实现财政政策的积极取向。2013年政府性债务管理规范后，又通过政府与社会资本合作、政府购买服务等方式变相融资，依然从金融机构拿钱来投入一些公益性项目。这些办法在杠杆率低、债务负担轻的情况比较容易运作，需要金融政策配合，但当下已不具备这个条件了。2017年国企资产负债率达65.7%，平台公司杠杆率高企，隐形债务规模大，积累了巨大风险，原有模式难以为继。财政部长近日就撰文明确提出，决不允许以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子。
在目前的多种现实约束下，为使积极的财政政策发挥更大作用，笔者认为，需把财政政策的经济功能和社会功能区分开来，社会功能注重公共属性，经济功能注重运行效率，创新政策工具，以高质量财政政策来实现积极取向。不妨可以从几个方面着手：
其一，政策方向从增支向减税转变。目前我国基础设施条件已大为改善，通过减税降费实现让利于民、藏富于民，更加有利于经济长远发展。从国际经验看，减税从来都是积极财政政策的核心内容。金融危机后，美国8000多亿美元的经济刺激方案，90%是通过减免税收的方式给予企业，以及对中低收入家庭补贴和退税。英国200亿英镑的财政刺激政策方案的核心内容就是将增值税下调2.5个百分点。在减税过程要考虑到结构性问题，有增有减，发挥财政调节收入分配的功能。比如，英国在下调增值税的同时，把年收入在15万英镑以上的个人所得税税率提高5个百分点，以此筹集刺激政策所需资金。我国近年来减税力度空前，为经济稳中向好提供了有力支撑，今年上半年税收增长较快，为进一步扩大减税提供了更大的空间。总体来说，不是总量性的减税，而是结构性的减税，不是就减税而减税，而是瞄准特定的部位、瞄准特定的群体，而实施的减税。建议继续扩大减税降费，实施结构性减税政策，发挥财政收入分配调节的功能，实现财政经济发展的良性循环。
其二，政策操作从行政向市场转变。财政政策对经济的支持更好地适应市场运行的要求。首先，用好市场的各种资源，“众人拾柴火焰高”。美国与英国对企业的支持在财政预算里没有体现，主要是通过设计政策性金融机构，以政府信用、运用金融工具为企业募集价格便宜的资金，实践证明效果较好。我国在这方面已经有不少大的举措，包括产业基金、担保基金、中小企业发展基金、风险补偿、贷款贴息等方法，但是资源分布比较散，行政干预仍然存在，当前的政策规范还是停留在部门层面，影响了效果。笔者建议，对所有涉及财政通过撬动金融资源来支持企业产业发展政策在中央层次上建立一个制度框架，限制行政行为，对市场运作实行有效的考核，各负其责，提高运行效率。其次，在对企业产业的支持上，通常惯例采用补供方的方式，对符合条件的企业给予专项资金，这种方式一定程度上对市场正常运行造成了影响。不妨转换思路，减少对企业的直接补贴，逐步加大对需方的补贴，改变相对市场价格，激励消费者使用新产品。同时，通过政府采购政策，对高新产品、环保产品进行重点采购、优先采购，并给予采购融资等政策上支持，从而实现促进产业发展的目的。以新理念、新思想、新战略来面对新挑战，走出一条契合高质量发展新的路。
其三，政策模式从粗放向集约转变。各个部门出台的政策很多，不少涉及财政支出，是财政政策的有机组成部分。但这些政策之间缺乏有效衔接，“政出多门”，碎片化、分散化。建议涉及政府收支的政策由中央授权财政部门统一归口管理，对各种支持政策全面梳理，运用信息技术，系统评估，由此形成一个更加有效的财政政策体系。
财政政策的顺周期实施效应特征与基本成因
改革开放以来，我国财政预算规模随经济发展持续高速增长；为抵御外部风险、稳定经济增长，围绕宏观调控目标设计并实施财政稳定政策的重要意义日益突显。我国从1998年开始实施以大规模公共投资为主要内容的积极财政政策，政策设计愈发重视反周期相机调控理念，但政策的实施效果存在争议。一方面，海外学界多数学者认为发展中国家的财政政策实施结果具有顺周期特征且存在稳定机制失灵问题；另一方面，国内学者对我国财政政策实施效果也存在较多争议。本文旨在厘清我国财政政策效应的周期特征问题。但在研究这一问题的过程中，由于我国财政规模长期与经济产出保持同向增长，导致财政与经济序列趋势部分具有较高的正相关性，并对研究讨论周期波动成分关系构成严重干扰。因此，本文首先考虑剔除序列的长期趋势成分。为达到这一目的，本文采用小波分解算法作为分离趋势成分的主要研究工具。相比既有分解方法，小波算法可以在任意时点对样本依据频率尺度做频谱分解（得到包含所有频域的周期波动成分和剩余趋势成分），并精确计算序列长期趋势部分。但传统小波方法难以处理具有时变特征的经济序列（非平稳序列）。为解决这一问题，本文引入极大似然离散小波分解（MODWT）方法。这一方法具有四点优势：第一，不再要求序列长度必须是2的幂次数；第二，对数据取样过度时仍在宽尺度上保持高精度；第三，平移不变形；第四，更高的渐进估计效率。基于分解结果，本文以经济产出与财政收支的结构关系为基础，以财政支出和GDP的相关性作为分析财政政策周期特征的关键因素。为解决线性估计模型的多种弊端，本文引入带有时间变化参数的结构化自回归模型（TVP-SVAR），这一模型通过动态化时变参数，根据数据特征确定冲击结构，可显著提高模型的解释性能。
实证结果说明两方面问题。第一，从变量的当期影响系数方面来看。我国预算收支变化与经济周期趋同，财政政策的实施结果具有顺周期性。具体来看，我国经济增速变化一个单位将导致预算收支分别同方向变化0.7及0.05个单位以上，预算收入变化一个单位将导致预算支出变化0.9个单位以上。此外，支出与收入的波动传导机制存在差异：预算收入受到经济产出直接影响形成顺周期波动；预算支出以收入为主要影响因素，即由于支出对收入存在顺周期关系，经济波动通过引起预算收入的顺周期波动进而导致预算支出的顺周期波动。第二，从脉冲响应分析结果来看。我国经济产出对预算收支均存在正方向影响，经济增长可以解释预算收支规模扩张。但另一方面，积极财政政策对经济增长存在推动作用，其中缩减预算收入或扩张预算支出均可在短期内提高经济增速，财政政策具有有效的反周期干预效果。但我国收支工具对经济产出的影响强度存在非对称性。
联系实际做进一步讨论，本文认为两点原因可以解释我国预算收入顺周期波动：第一，税收考核因素。税收征管部门在经济下行时受刚性支出压力从严征管，而在经济上行时因财力条件好转而从松征管。第二，税收结构因素，我国以流转税为主要收入来源，所得税的多级累进制对经济波动的平滑作用被削弱，预算收入易受经济波动影响。此外，本文认为年度预算平衡机制因素可以解释我国预算支出与收入的顺周期关系：我国长期采用基于收付实现制的年度预算平衡机制，当期收入对支出存在较强的约束作用。联系实际来看，我国逆周期相机抉择的财政政策在执行宏观管理职能中发挥重要作用，因此顺周期的政策实施结果有违政策设计的基本理念，并降低政策工具的调控效率。为解决这一问题，本文提出两点建议：第一，继续推进税系结构改革和支出改革，充分发挥财税制度的“自动稳定器”作用，降低财政收支与经济波动的周期顺同性。第二，健全跨年度的预算稳定调节基金制度，逐步提高中、长期预算视角下的动态预算平衡管理效率。
