比较我国与国外BOT模式的异同
1、法国等国家BOT法律制度
目前，公用事业特许经营方式，已在法国的铁路、供水、公路、停车场、城市供暖、有线电视、甚至监狱管理等诸多领域广泛进行，并且由于法国的大型企业集团在美国、欧洲（包括东欧）、拉美、东南亚等很多国家的大型工程中取得了成功，法国城市公用事业实行特许经营制度的历史十分悠久，积累了丰富的经验，在世界范围内得到推广应用，世界银行将法国发展特许委托经营制方面的经验和做法称为 “法国模式”。其特点是：设施公有；以合同方式规定双方权益；政府对其拥有监督权；企业拥有开发权；政府保留对价格的干预、以及单方中止合同的权利。
法国模式的形式，主要是国家对市政当局和私营大企业进行特定的法律监督，二者通过特许委托经营的方式协同工作，其长期合作的伙伴关系建立在法律约束和合同管理的基础之上。二者尽量均衡地分担风险和分享利润。所以负责特许经营发放的当局，一般选择经验丰富、在技术和财力方面具有承担风险能力并能成为持久合作伙伴的企业集团作为特许经营者。[24]
2、中国模式BOT与国外模式BOT的比较
2.1 出法点不尽相同。
法国采用BOT模式在考虑减轻政府投入财政负担的同时，特别重视发挥私营部门在基础设施建设和经营方面的活动特点，提高公共基础设施的经营和使用效率；而中国采用BOT模式则主要注重于吸引外资，以解决国内基础设施需要和资金不足的矛盾。在美国，根据《联邦能源法案》，任何旨在开发、传输和使用能源的设施进行建设、运营和维护的业务，必须由得到联邦能源管理委员会许可的美国公民和依照美国法律设立的公司开展，可见对能源控制的严格。
2.2 BOT项目的资金筹措方式不同.
法国进行的BOT项目一般首先注重于国内私人资金包括私人商业银行机构的投入，与通过国外商业银行或国际金融组织进行融资并行不悖；而中国进行BOT项目，由于国内建设资金短缺，基本上依靠外资的投入，这也形成了中国与法国对BOT模式在立法上的不同定位。
2.3 实行BOT项目的外部环境不同。
由于法国实行特许权项目时间较长，因而其相关的法律体系也较为完备，从事BOT项目的组织机构和相应的专业人才也比较健全和充足；而中国在法律上、组织管理机构和人才等方面都还不能适应实行BOT项目所需要的规范性要求。
2.4 立法形式不同。
法国实行特许经营制度的法律依据很多，但从法律名称上看几乎没有专门的特许经营制度方面的法律。1998年颁布的《萨班法》，也只是对特许经营项目必须实行公开招标进行竞争作出专门的规定。[26]在考察中介绍比较多的主要相关法律有：《合同法》、《案例法》、《萨班法》和《阿拉尔德法》。在法国，没有颁布专门的BOT法，只是针对公共工程的特许权进行立法。BOT模式进行的投资为基础设施建设投资，属于公共特许工程，可以直接实用行政法中的公共特许工程法律的制度和原则，这些规则的基本精神或出发点，就是把国家公务委托给私人进行。在越南，2003年3月19日颁布了修订后的《外国在越投资法实施细则》进一步放松了对外资的管制。在印尼1994年颁布的《投资条例》第7条规定，外商独资企业自投产和商业运营15年后必须向印尼国民出售一部分股权，股权可以直接转让，也可以通过证券市场出让。[27]而在中国，除了一般的法规政策有BOT相关的规定外，还有专门的成文立法，主要是1995年1月对外贸易经济合作部分布的《关于以BOT模式吸收外商投资有关问题的通知》与国家计委、电力部、交通部1995年8月发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》这两个通知。
2.5 BOT实践中案例的具体操作不同。
在立法上，菲律宾的做法为我们树立了很好的榜样。菲律宾于1990年和1991年先后颁布布了《BOT法》和《BOT执行规则和条令》，是目前国际上较为完善的BOT政策法律体系。在《BOT法》中，主要明确了BOT模式动作的基本原则，涉及倒私人申请、优先权项目、公开招标、合同谈判及终止、项目监管、实施、支付、撤销条款、分离条款、效益条款等内容，具体的操作步骤则是由《BOT执行规则和条令》来规定的。越南也是如此，为了吸引投资者，越南政府于1992年在其《外商投资法》的修正案中增加了BOT合同条款，1993年4月16日旋即起草了《BOT法》，并于同年11月23日发布。越南的BOT项目动作与菲律宾明显的不同在于，外国经营企业必须成为越南的公司或其他组织才有资格与政府签订合同。当然它还有其他条件与规则。
英国强调私有化，德国注重政府直接管理，而法国是尽量均衡地分担风险和分享利润。
三、中国模式BOT的法律制度的完善
(一)完善BOT模式法律制度的可行性
1、法的功能决定完善BOT模式法律制度的可行性
一定的物质条件是法实现的基础，法的实现也离不开其他社会规范的共同作用。法不但具有规范功能，而且具有社会功能。法的规范功能包含指引功能、评价功能、预测功能、强制功能、教育功能；法的社会功能包含经济功能、政治功能、文化功能。
虽然现行的BOT模式法律制度存在一些不足和障碍，但是我们可以通过对原有法律制度的修改和补充。使法律发挥其应有的有益作用，趋于接近理想的立法目的，达到促进社会生产力的发展和经济增长的目的。通过对BOT模式法律制度的完善，使参与BOT项目的各方获得既定的利益和良好的形象。
2、法的价值决定完善BOT模式法律制度的可行性
卓泽渊教授在其主编的《法理学》中给法的价值作了相当深刻的论述，其认为“法的价值是以法与人的关系作为基础的，法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。”[28]我们可以通过这一解释获知法律为人们提供适当的行为模式，争取最优化的实际效果，人们还可以通过法律的指引，寻找到获得最大效益的途径；法律为法律主体提供程序保障的，现实的支持；减少项目参与者不必要的资源消耗和浪费。从这一层面上看完善BOT法律制度是可行的，因为法具有 “对于人的需要的满足”的价值。
3、法的实效的需要
如果我们的行为(工作)不讲实际效率和最终效果，那么我们生活的社会可能处于一种相当原始的状态，一切道德的、宗教的、法律的规范将失去意义。目前BOT法律制度存在较多问题，导致BOT项目运作效率不高、效果不好。即便已经完成的BOT项目，实际效果并不理想。BOT法律制度的矛盾、空白、障碍，严重影响了法的实际执行、适用和遵守，甚至有时无法适用、执行和遵守，更谈不上法的实现即(法所包含的意志和利益，经过法的有效运行转化为现实)。
(二) 完善BOT法律制度的必要性
1、入世后BOT项目发展的需要
由于中国已经成为世界贸易组织的成员之一，这就要求中国履行成员方的国际义务，为促进世界贸易组织的贸易自由化这一宗旨的切实实现而开放自己的市场，当然包括金融投资市场，在互利互惠的基础上加强对外国投资者的保护。按照国际惯例和约定，需要对现行外资法中的某些与WTO的TRIMs协议等不一致的规定作适当的修改。如三部外商投资企业法律、《外商投资产业目录》、《指导外商投资方向的规定》。
我国目前处于社会发展的转型期，市场经济正处于高速发展阶段，在基础设施方面的投资和融资表现出异常的活跃。在基础设施项目引资上往往牵涉到多种投融资方式，而BOT模式是其中较为重要和实际的之一。当然，积极拓展和规范该投资模式是必然的，也是必须的，完善BOT法律制度就成为必然。从财政资金的角度看，经过5年的积极财政政策后，财政支出增长率接近GDP增长率的3倍，根据经济规律和财政政策的特点来判断，这一现象不可能长期维持。“BOT方式作为发展大型基础设施的一种重要的融资与建造模式，近年来已成为国际工程承包领域最流行的建设方式之一。”[29]因此，政府使用这种方式调控经济的空间必将受到越来越多的限制。由此表明政府不可能更多地将上述政策用于某些领域，政府可能采用包括BOT在内的多种渠道筹集基础设施建设资金，将是社会发展必然的趋势。
然而BOT项目融资面临巨大的风险。BOT项目融资的风险是指在BOT项目融资的特许、建设、运营、移交四个阶段里损失发生的不确定性，是一种潜在的危险因素。由此要求投资者需要具备更强的风险识别，风险管理的能力，风险识别要求管理者对BOT项目融资尚未发生的、潜在的各种风险进行系统地、连续地认识和归类，并分析产生风险事件的原因；风险管理要求管理者BOT项目融资中的参与各方对风险进行识别、分析并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。[30]
在我国实施BOT具有高风险性。这种高风险涉及政治、原材料供应以及盈利，中国的改革过程、经济增长以及政策的稳定性、法规、投资环境等因素，归纳起来主要在以下几方面：第一，政治风险和不确定性；第二，法规的不确定性；第三，寻找当地伙伴的困难；第四，外汇短缺。[31]
在BOT项目融资的各种角色中，项目发起人成立的项目公司和东道国政府比较特殊，是特许权协议的双方当事人。相比而言，东道国政府比较超脱，行使的是一种战略控制和监督权。项目公司则不然，除了特许商角色之外，它还是融资合同中的借款人，建筑承包合同中的发包人等等不一而足，这种角色的复杂性决定了它在BOT项目融资中居于特殊地位，在风险管理结构中起着关键作用。
由于各种风险的存在，要求投资者从项目开始到项目结束，需谨慎行事和管理。但最终依赖于BOT法律制度的建立和完善。
2、我国社会经济发展的需要
科技日新月异，生产力水平的快速提高，经济快速增长，社会不断进步。这些因素的相互影响，生活方式的改变，工作方式的变化，必然会对道德标准，价值理念等产生作用，相应法律制度调整和发展。
社会的发展离不开科技与经济的发展。而法在科技、经济的进步过程中扮演着不可缺少的角色。这可以从法与科技、法与经济的关系中获得答案。
科学技术对法律的影响是广泛而深刻的，表现在立法、司法、法律思想、法律理论和方法论等各方面。随着科技的发展，和进步出现了大量新的立法领域。比如，1474年威尼斯共和国颁布了人类历史上第一个专利法，开创了以法律保护科技发明的先河；科学技术的发展，科技知识及其研究成果被大量运用到立法过程中，法律规范的内容得以日趋科学化，同时法律规范的数量不断增加，从而出现新的法律规范形式—技术法律规范，西方有些法学家将行为科学引进法学领域，在运用控制论、系统论等多种科学方法来研究法官行为等方面的问题。近年来我国有的科学家提出了“法治系统工程”的研究课题，计算机在法律领域的应用也得到了重现和推广，同时，法律对科技进步有着自己的作用。运用法律管理科技活动，确立国家科技实力以及国家间科技竞争与合作的准则。
经济与法同样有着密切的关系。马克思说：“法的关系正像国家的形式一样，绝不能从它们本身来理解，也不能从所有人类精神的一般发展来理解。相反，它们根源于物质的生活关系，这种物质生活关系的总和，黑格尔按照18世后的英国人和法国人的先例，称之为‘市民社会’。而对市民社会的解剖应该到政治经济学中去寻求。”[32]马克思和恩格斯对法与经济的关系描述，准确地阐明了法与经济的关系，我们可以这样来理解法与经济。一方面经济基础决定法，即法的产生、演变和发展。经济基础这种演变和发展对法的影响，包括了法在产生后内容和形式方面的各种演变和发展。正是经济基础的演变和发展所带来的法的演变和发展，使法在其演变和发展的过程中显现出无限的活力和演变发展前景。另一方面法对经济基础有反作用。法直接促使新的经济基础的产生和形成。通过法对经济基础的确认来完成对经济基础的保护，通过法自身的不断演变以完善经济基础。
既然社会经济发展必然要求同时代相应的法律制度的不断补充、修改、完善，而作为规范社会经济活动的BOT法律制度当然需要调整、修改和完善。
(三)BOT法律制度完善的重要内容
1、设立BOT项目政府机构是完善BOT法律制度的基础
邓淑莲博士的《中国基础设施的公共政策》第六章专门论述了政府与基础设施的融资，即如下五个问题：一、基础设施的政府投融资制度；二、国内资本与基础设施融资；三、政府在基础设施国内资本市场融资中的作用；四、基础设施与国外资本融资；五、基础设施的项目筹资方式。[33]而曹沛霖先生在《政府与市场》一书以及沈敏荣博士在《政府、市场与经济法的定位》一文中都在不同程度上阐释了政府在基础设施建设中的重要作用。
东道国（host country）必须加强对BOT项目的管理，复杂的官僚主义程序和缺乏行政决定权，常常被引述为对BOT项目的严重障碍。一个引人注目的例子是英国的伯明翰间道的建设，由于行政管理不善，该道路建设从项目协定签字到开始施工拖延了三年半时间，估计使发起人损失1000万英镑。
因此，潜在的发起人和贷款人会仔细地评估东道国行政实体的组织、经验和程序。有效的行政框架会大大加速私营部门对BOT项目的投资。
虽然为发展所有BOT项目确定一个理想的行政框架是不切实际的，每个国家都有其自己的行政系统和行政文化。但对现有BOT项目进行分析，有助于从某些典型问题中获得解决行政问题的有效办法。
对BOT项目运作过程的行政规划和协调不足会造成许多重大延误。向一些政府部门申请核准和许可项目对发起人来说可能是非常费时的事。不同政府机构之间执行政策不统一可能造成许多不确定性和延误。对私人发起人来说，当想了解情况或报请核准的时候，遇到推来推去踢皮球的情况是特别令人沮丧的事，往往每个单位都认为有关问题不在它们的职责范围之内。总之，除非东道国政府协调了有关部门和机构的政策和责任，私人发起人的积极性可能会逐渐消失，可能在早期阶段便退出项目以避免遭受进一步的损失。
面对上面的问题，还是有若干方法防止或减少行政障碍和延误：
在机构方面，大多数政府指定了一内部主管机构负责制定和协调政府的BOT政策。在一些国家这种主管机构是负责“BOT牵头”工作的政府部门，如在巴基斯坦是水电管理局，在智利是公共工程部，在阿根廷是财政部，马来西亚是总理办公室等。
在其他国家，如菲律宾和斯里兰卡，政府建立了高级政府顾问委员会作为制定和管理BOT政策的主管机构。主管BOT项目的机构可拥有广泛的责任。这些责任可包括：制定政府的BOT政策，建立行政条例或提出促进和监测BOT项目的立法建议；制定简化和协调行政程序的行政规则；确保对BOT项目进行适当的经济和财务分析；推动和核准BOT示范或标准化项目协定的起草工作；同执行BOT项目的政府部门和机构合作确定适当的BOT项目并排定优先次序。
菲律宾贸工部（DTI）是菲律宾负责管理和指导全国工商业发展、对外贸易和利用外资的主要政府部门，其主要职能包括:贸易促进、投资促进、提供培训服务、提供权益保护、有关业务的许可和登记注册等。该部下设投资署（BOI）是负责管理外国投资的主要部门。[34]在马来西设立了属于首相（总理）办公室一部分的经济计划组织，由于该组织对行业起控制作用。因此，政府不能确保每一项目是公正和优先的；不能确保竞争后利益的实现；不能确保大众对特许协议的兴趣。泰国经验：项目几乎集中在曼谷范围；管理机构之间冲突，缺乏政府计划；项目程序复杂且具有不确定性；特许协议很有可能面临终止而不被实施；九十年代后期特许权所有人由于经济不稳定而面临财政困难。泰国的教训是适当的项目管理程序是必需的，项目的前期可行性研究对项目的运作至关重要（必不可少），项目不但对国外投资者透明，也应保证对国内投资者同样透明，土地费用的合理评估是项目成功的又一基础。香港经验：政府规划对项目的有效性；透明的招标程序是项目成功的因素；可行而合理的关税政策是项目发展的需要；不同项目采取不同的机制；政府组织国际技术、经济、法律等方面的专家对项目进行评估。对全地区范围内的项目，政府根据效益情况与协议受益的比较，可以增加或降低收费，以保证项目正常运作。虽然这在项目初期会遇到一定困难，但随着项目的经营发展，项目可以获得预定的效益。
了解菲律宾、马来西亚、泰国、香港等国家和地区实际运作的方式，我们可以看出设立专门的管理机构的重要性。国家设立专门的政府管理机关，负责制定国家BOT模式的宏观实施规划，协调各部门之间的政策，提出有关BOT模式的立法规则，负责BOT投资方式特许协议的审批，审查，负责对BOT项目的运作的宏观管理以及其他重大事项。
我国政府(国务院)可以通过设立专门的BOT项目管理机构，规范管理机构的职能，发挥项目管理机构的管理、指导功能，负责BOT项目的推进、实施和发展。加强对BOT模式的宣传和普及工作，明确BOT模式的投资、建设、经营、转移、变更、终止、转让等问题。
有的学者建议我国BOT项目主管机构可由外经贸部、国家发改委、建设部和中国人民银行联合设立。[35]笔者认为在我国可以由国家发展和改革委员会来对BOT项目主管，并对国务院负责。第一，国家发展和改革委员会现设有发展规划司、国民经济综合司、经济体制综合改革司、固定资产投资司、产业政策司、国外资金利用司、地区经济司、能源局、交通运输司、社会发展司、财政金融司、价格司等一厅、一室、两局和二十二司，这种机构的设置本身就从社会发展战略、全社会固定资产投资、利用外资战略、产业政策到地区经济发展、价格总水平的调控、财政政策和货币政策等方面涵盖了BOT项目所需解决的主要问题。第二，从投资者的角度来分析，国家发展和改革委员会拥有这样的权利和义务，只有它才可能来完成对BOT 项目的推进、实施和发展，才能保证项目协议按计划完成，使投资者获得既定的效益。第三，从我国政府机构目前的情况来看，从其它部委或政府机关在职责和权力分析，不可能担挡起这一专门机构的角色，各部委仅仅是并行的关系，不可能协调和统一管理、监督。
2、确立BOT模式法律主体的地位是完善BOT法律制度的关键
BOT项目从立项到经营权转移，经历了立项、评估、招标、投标、谈判、建设、经营、转让等阶段，是一个系统工程，牵涉到众多参与主体和复杂的程序问题。在BOT项目的法律关系中，其法律主体的多样性和复杂性是其他投融资方式所不具备的，通常有：政府、项目主办人、项目公司、投资者、银行、项目建设承包商、设备材料供应商、服务经销商、保险机构、用户等。这些法律主体的地位的确定，是解决BOT模式各类法律关系的关键。他们在整个BOT项目过程中需要互相合作、相互协调、充当不同的角色，发挥各自的作用。任何一方发生问题都可能产生影响或阻碍项目正常运转的因素，只有明确了每一主体的地位(权利、义务)，才可能促进参与各方协调合作，保证项目正常、高效地运转。
需要说明的是在完善和确立投资主体时，虽然当前BOT模式以吸引外国投资者我为主，但随着我国民营经济的发展，同样不应忽视国内投资者。全国工商联2005年七月发布的《中国民营企业发展报告》显示，我国民营企业去年对国民经济的贡献率超过60％。报告指出，2004年民营企业吸纳就业人口超过1亿；民营工业企业完成规模以上的工业增加值以及规模以上工业企业利润的一半以上；各类民营企业已经实现了我国70％以上的对外出口；在全社会城镇固定资产投资方面，各类民营企业的投资比重也超过了40％。由此可见民营经济在我国社会建设中的作用。今年已是我国加入WTO的第五年，从这意义上讲，也应该给予国内民营资本同样待遇。
要确立参与者在BOT项目中的法律主体地位，可靠的方式就是在BOT法律体规范中给予明确的规定。这种规范重点在确定参与者的权利和义务，以及权力与义务的匹配。保证公平、公证地参加项目建设经营和管理，尤其是项目公司等地位的规定，对BOT项目的顺利实施具有不可忽视的重要性。
3、准确界定BOT模式适用范围是完善BOT法律制度的前提
目前适用BOT投融资方式项目过于狭窄，且项目公司仅能采用合资或合作公司方式。根据《通知》的规定，BOT模式适用范围是：发电厂(2×30万千瓦以上火力发电厂，25万千瓦以上水力发电厂)、高等级公路(30-80公里)、独立桥梁和隧道(1200m以上)、城市供水系统。我国使用国际BOT投资合同中明确为“基础设施点装机容量为……”，说明该合同主要针对电站项目拟定，BOT模式适用范围更加有限。
分析2004年2月24日建设部通过的《市政公用事业特价经营管理办法》（2004年5月1日起施行）。在《市政公用事业特价经营管理办法》中，也没有明确市政公用事业特许经营的范围，仅仅规定“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特价经营的，适用本办法”。另外，在办法中没有具体规定不同项目由哪一级主管部门审批。而采用第三条“实施特许经营的项目由省，自治区，直辖市通过法定形式和程序确定。各级建设主管部门对本行政区域内的市政公用事业特价经营活动指导和监督，直辖市，市，县人民政府公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特价经营的具体实施。”从第七条“参与特价经营权竞标者应当具备以下条件：（一）相应的注册资金和设施、设备”的规定可以理解为，多大的能力办多大的事。这与BOT的融资在一定程度上不相匹配，它这仅仅适用投资规模不大的项目。项目一旦涉及到较大或巨大的资金，可能投资人就无法满足这一规定。
但是，随着我国基础设施建设步伐的加快，在公路、电厂、市政设施等方面的投资需求量将成倍增长。华杰工程咨询有限公司、加拿大CPCS公司、LEA internatriroo有限公司合作的《基础设施市场化运作—中国收费公路》书中分析指出，从1998年到2020年，我国将需要1500亿美元来完成高通行能力的国道主干线系统(NTHS)，其中，只有50%的资金来自交通部规费和其它直接收费[36]，可见资金缺口很大。而阎长俊认为“……在未来10年至少需要8500亿资金。”[37]他们建议采取公司化、租赁、特许经营和证券化三种模式来解决，其中特许经营和证券化就是其中两种模式。随着我国经济的快速增长，在市政设施等方面的资金需求量就更大， BOT项目范围必将扩大，甚至在条件成熟时延伸到房地产领域。
4、政府担保的合理性规定
在比较政府保证与一般担保保证之前,我们先对BOT中所含各种行为的性质加以分析。笔者认为,从法理上可将整个BOT分为四大块:一是政府与项目公司的含有特许权的“合同关系”,此时政府是以平等主体身份进行民事活动,政府的行为当被视为“政府的私行为”,属于私法的范畴;二是政府就BOT合同向项目公司的保证。正因为是由政府运作,外国投资者自然心有余悸,希望政府能够真正履约并希望不至于因东道国政治原因而招致“不治”的损失,于是出现了政府对BOT项目的保证。这种保证是政府对其签约行为的履约保证、对政治风险的承担保证和对其特定的豁免权放弃的保证,对该保证的违反会引起外交保护或国际求偿。这种政府的保证行为,是一种“政府的公行为”,且具有国际法上的效力;三是项目公司与外国投资者、承包者、贷款者、供应者等等在投资、融资、建设、经营过程中的合同关系,其主要属于国内的私法调整;四是政府与项目公司、外国投资者、承包者、贷款者、供应者等之间的管理关系,其主要属于国内的公法调整。通过以上的分析可见,政府对BOT的保证,不同于一般对外资项目的保证,因为BOT项目的协议具有“特许协议”的性质,政府对其保证只是针对该协议作出的保证。
同时应当认清简单地把BOT中的政府保证视为担保法的担保是不妥的,一般担保保证(民法及担保法上所称的担保保证)是指为确保债权的实现而采取的一种法律措施,它包括物保、人保及金钱之保,物保有抵押、质押、留置,人保主要是保证,金钱之保主要是定金、违约金等。在BOT项目中政府不应为任何参与BOT活动的公司、企业或其他经济组织之间的交易提供民法上的担保,这是肯定的。但是民法、担保法均未限制或禁止政府为确保BOT项目的顺利进行,而对项目公司就BOT合同作出某些保证或承诺。BOT中的政府保证与民事担保中的保证不同,主要区别有:(1)行业性质不同:一般担保保证是平等主体间的民事活动,是第三人对当事人某一方私行为的担保,属于私法行为,而政府保证是对其愿意承担政治风险、违约责任的承诺和放弃豁免的表示,与国家主权、政策等统制关系密切联系,可视为公法关系。(2)主体不同,一般担保保证主要是第三者出面进行担保,而政府保证主要是政府对自己行为的一种承诺。(3)内容不同,一般担保保证针对当事人一方的某具体行为作出,包括经营方面原因造成的损失,而政府保证对自身的行为或事实承诺,主要针对政治风险或违约责任,不会为经营损失承担责任。(4)责任承担也不同,一般担保保证与被保证人就约定具体事项承担连带责任,而政府保证仅仅为追究政府责任提供了前提和可能性。(5)适用规范不同,一般担保保证是民事活动,保证结果会导致各方之间的民事纠纷,因而属于民商法问题,而政府保证通常是在争议发生后为外国投资者求偿和资本输出国实施外交保护奠定基础,政府保证的后果可能导致国家间的纠纷,因而具有国际法规范的性质。由此,笔者认为,所谓BOT的政府保证是指东道国政府为确保其已经同意建设的BOT项目的顺利进行并移交,使外国投资者更具有投资的安全感而对项目公司的一种承诺,表明了东道国愿意承担因BOT项目的特许协议的责任的态度,即东道国政府保证履行BOT协议,如果违约或出现约定的政治风险,愿意赔偿因此给项目公司及外国投资者所遭受的损失,愿意放弃一定的豁免权,而使外国投资者可以通过法律救济程序保护其权利,其亦成为追究政府政治或违约责任的依据。
政府既是项目的管理者，又是项目的参与方。因而政府在一定程度上需对项目提供必要的和可能的支持担保，以此来承担一定的风险。
在实践中，我们应坚持以下几点才能使政府担保得以实现:
（1）对政府担保的内涵、效力范围予以明确[38]。关于政府担保的内涵应该在专门的法规或解释中予以阐释，通过上面的分析，笔者认为政府担保可以表达为: 在BOT项目中，政府与私人投资者就风险共担通过书面的形式所达成的互信，最终的目的是促成共赢。有的学者认为，政府担保通行的做法有：保证对基础设施的需求；解决通货膨胀问题；税收减免保证；政府为汇率及利率风险提供保证。[39]笔者认为，政府担保的可分为:一是投资回报率向私人投资者所作的承诺与保证，如保证项目在特许期间运营的最低项目收入；二是政府就BOT涉及的有关政策、法律问题向投资者所作的承诺，如对税收优惠或减免、保证后勤供应、外汇风险、原材料及产品供应销售、保证在通货膨胀情况下对价格进行合理的调整、土地使用权的获取、保证外汇的兑换等等的承诺。
第一，外汇汇出担保。
因为我国实行相对严格的外汇管制制度，人民币不能自由兑换，尽管自1996年4月1日起实施新的《外汇管理条例》在经常性项目上实行浮动汇率制，但在资本项目上仍然实行严格管理，这种有条件的浮动汇率制虽然放松了外汇管制，但外汇自由进出仍受到限制，而且项目承办公司从境外融资时多采用外币形式。经营获得的收益都是表现为人民币形式，投资者就要承担人民币不能自由兑换的风险。而且BOT合同很少能自行做到外汇平衡的，我国对此应做出政府保证，是否可以考虑将外汇问题与补偿贸易结合起来，一方面缓解国内对外汇需求的压力，另一方面可以扩大出口贸易。
第二，项目的后勤保证。
土地及燃料、原料等资料供应的保证，对此，不但应畅通供应渠道，而且应限定价格。在土地使用上，各地应以政府法规的形式进一步把特许经营期内的特证经营权授予项目公司，并给予项目公司免费得到项目范围内的国有土地使用权，这种行政法规的形式更有利于保证项目承办公司的权利。
第三，不竞争担保。
政府承诺在同一地区不设立过多的同类项目，以避免过度竞争引起投资者经营收益不降而影响投资回报。这一承诺对于诸如隧道、桥梁、高速公路等交通设施项目尤为重要。政府不宜直接承诺投资回报率，否则政府直接承担投资风险，而投资者则无任何风险压力。政府提供的经营期保证、不竞争保证等都是一种间接的投资回报保证。
第四，经营期担保。
政府就BOT中有关投资回报率向私人投资者所作的商业性担保也应成立。首先，从BOT采的投资回报方式来看，一类是固定比率式，即由项目所在国政府按双方协商确定的投资回报率承担相应责任；一类为浮动比率式，即政府与投资者确定一个投资回报率的上下限。低于下限时，由政府补贴。高于上限部分归政府所有。从各国BOT实践来看，政府在BOT项目运作中提供投资回报率方面的商业性担保是存在的，但更多是提供浮动比率式的投资回报担保，固定比率式的投资回报已很少见。其次，从我国现行相关立法和《担保法》、《境内机构对外担保管理办法》、《关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》以及国家计委有关BOT的通知中，明确规定的仅仅是不得对外国投资者或项目公司的融资和外汇贷款进行担保，因为这种担保实质上是一种还款担保。而政府对投资回报率所作的商业性担保仅仅是使投资者能够享有一定的项目投资收益，这与还款担保之间并不构成直接因果关系，虽然二者之间存在着密切联系。因此，在上述范围内提供的政府保证并不构成与现行法律、法规的冲突。
（2）政府担保须经严格的审批程序。这类程序在专门立法或司法解释中加以明确，其中应规定审批的主体、审批的范围、审批的有效性、审批责任等问题。
（3）对政府担保不能的合理补偿的规定。从项目开始到项目结束，在此期间由于政府担保的原因导致的私人投资者的损失，可以通过确定的程序来解决。[40]而著名经济学家厉以宁认为“投资体制改革的核心是让投资主体承担投资决策与经营风险。在我国，在投资效益低下，无效或低效的重复投资、重复建设一再出现，其根本原因就在于投资主体不承担风险”，“在投入的领域和资源的选择背后，在投资效率和效益高低的背后，肯定有一个机制的问题，产生高效率和高效益的机制，比效率和效益本身更值得我们去探讨。”[41]从这里我们同样可以看到这种约束机制的建立的必要性与重要性。
5、制订BOT通用文本
1995年联合国工业发展组织的专家为我国国家计委编写了特许协议格式；中华律师协会于1997年在北京举行“外商投资特许项目（BOT）法律实务讲座”提供了国际BOT项目特许权协议格式。上述两种协议的格式都是外国专家起草的，着重于我国电力行业利用外资进行国际投资BOT特许权项目；上述两种协议没有考虑我国的《合用法》、《投资法》、《建筑法》、《公司法》以及其他部门法，例如《水法》、《公路法》等。
在立法上，菲律宾的做法为我们树立了很好的榜样。菲律宾于1990年和1991年先后颁布了《BOT法》和《BOT执行规则和条令》，是目前国际上较为完善的BOT政策法律体系。在《BOT法》中，主要明确了BOT模式运作的基本原则，涉及到私人申请、优先权项目、公开招标、合同谈判及终止、项目监管、实施、支付、撤销条款、分离条款、效益款等内容，具体的运作步骤则是由《BOT执行规则和条令》来规定的。越南也是如此，为了吸引投资者，越南政府制定《BOT法》。越南的BOT项目运作与菲律宾明显的不同在于，外国私营企业必须成为越南的公司或其他组织才有资格与政府签订合同。
我国在这方面已有一定的经验，在不同领域已成功的运作了不少项目。如广西来宾电厂、上海延安东路隧道复线工程、成都第六水厂、中山市珍家山污水处理厂项目、广东佛山市苗村白石坳生活垃圾卫生填埋场(一期) 、北京第十水厂等，这些项目的合同文本都具有重要的参考价值。
在具体立法时，可以将一般特许权协议所涵盖的内容分成两个部分进行处理：一是外商非常关心的又是来源于政府职能的诸如外汇汇兑、同业竞争限制、国有化及补偿、专营范围、争议解决等重大问题，通过立法形式颁发专营管理办法给予解决[42]；二是涉及到中外双方商业利益的诸如投资比例及方式，项目运营管理、项目权益抵押、利润分成等事项通过组建中外合作公司并由合作双方通过合同和章程予以处理。该方案的优点是能较好地避开政府与外商的最敏感问题。1995年广西来宾电厂和1996年上海大场水厂就采用了类似的方案解决，取得较好效果。
但规范BOT项目的合同及文本的主要内容和表达方式，包括合同文本的产生办法和审核办法、解释机构，仍然是目前制定专门BOT法工作的重点。
对于外汇风险的解决，政府可以通过设计可行的解决方案解除外商对外汇问题的忧虑。根据我国外资法，外商所获得的利润在纳税后允许汇往国外，并且近年来金融改革的结果促使我国放松了对外汇的严格限制，法律已允许经常项目下的外汇自由兑汇；而资本项目下的外汇问题可由实践中广为适用的间接补偿贸易安排和利用离岸金融的办法给予调剂解决。
总而言之，目前我国的基础设施建设需要BOT模式，但缺乏这方面的系统法律来规范，本文仅仅在一些方面做了分析。重要的是尽快制定规范BOT模式的专门法律制度，这才是解决问题的关键。
