文 | 刘颖
为了保护金融消费者的利益，日本建立了中立、公正、有效、便利的金融 ADR 制度。该制度以解决金融消费者与金融机构间的具体金融纠纷为中心，提高了金融消费者对整个金融市场的信赖程度，增强了资本市场的活力。作为拓展金融纠纷解决方式的一种尝试，日本金融 ADR 制度将为我国相关领域的研究与立法提供有益参考。ADR 英文全称Alternation Dispute Resolution，起源于美国的争议解决的方式，一般译为“非诉讼纠纷解决程序”。现在主要的ADR方式为：调解、调停、模拟法庭、专家裁定等。
2008 年金融危机以后，金融产品与服务的创新所带来的各种问题开始受到人们的普遍关注。这其中就包括日新月异的金融创新而导致的金融纠纷多样化、 复杂化的问题。构建多元、高效并值得消费者信赖的金融纠纷解决机制， 成为各国政府完善本国资本市场的必然选择。2009 年， 日本通过修改《银行法》、《金融商品交易法》 等多部法律，建立了金融 ADR 制度，为拓展金融纠纷解决方式努力进行了尝试。故此，本文希望对日本金融 ADR 制度创设的背景、 过程及其内容与特点进行逐一分析， 以求为我国构建多元的金融纠纷解决机制提供有益的参考。
一、日本金融 ADR 制度创设的历史沿革
( 一) 前金融 ADR 时代金融纠纷的解决状况
在金融 ADR 制度建立前，日本应对金融纠纷的各种非诉方式从整体上看比较庞杂，因此，这些金融纠纷的处理方式令个人消费者难以运用的批评之声长期存在。具体地，这些金融纠纷的非诉解决方式主要包括: 金融机构及其行业团体的咨询、 投诉处理以及纠纷解决，这属于民间型的解决方式; 金融厅的金融服务消费者咨询室、 国民生活中心或者消费生活中心的咨询、 投诉处理以及调解， 这属于行政型的解决方式; 法院的调停，这属于司法型的解决方式。虽然受理金融纠纷的机构门类繁多， 但是金融纠纷发生以后，消费者往往不知应该由哪个机构负责解决， 甚至会出现消费者提出受理申请后、 各个机构相互之间推诿的情况。以全国银行协会、生命保险协会、 日本损害保险协会、 日本证券业协会等金融业行业协会为例，2003～2008年消费者向上述行业协会提出纠纷解决申请的件数依次为 327件、 429件、414件、503件、387件、553件。可以说，金融纠纷的非诉解决方式由于缺乏实效性而使消费者“敬而远之”。
由于上述非诉方式无法真正发挥效用，消费者最后往往只能选择提起诉讼。然而，诉讼方式虽然公正而有效，但对于个人消费者来说，又存在着成本过高、 搜集证据困难以及保密性差等各种各样的问题。因此，建立公正而有效的替代性金融纠纷解决方式即金融 ADR，成为日本法学界与实务界的广泛共识。
( 二) 金融 ADR 制度的法制化进程
2000年6月，日本金融厅下设的金融审议会发布了题为《关于 21 世纪金融的新框架》 的报告， 正式开启了“日本版金融服务法” 的大讨论。作为构建金融新框架的重要一环， 建立替代性金融纠纷解决方案也首次出现在官方的报告书中。以这份报告为基础，同年 9 月，由金融当局、 消费者行政机关、 消费者团体、 各种金融机构、 律师团体以及学者组成的金融纠纷联络调整协议会正式宣告成立。金融纠纷联络调整协议会主要负责协调各金融机构的金融纠纷处理方面的事务， 并于 2002 年 4 月发布了《金融领域的行业团体与自主规制机构支援投诉与纠纷的解决的示范》 报告， 这份示范报告构成了日后建立的金融 ADR 制度的核心。
2004 年，作为最新一轮司法改革的成果之一， 日本颁布了《关于促进裁判外纷争解决程序的利用的法律》 ( 以下简称《ADR 促进法》 ) 。《ADR 促进法》 以促进仲裁、 调解、 斡旋等替代性纠纷解决方式的运用为宗旨，是日本 ADR 的基本法。《ADR 促进法》 的最大亮点就是通过创设认证制度， 为当事人解决纠纷提供了更多的选择。具体地说，对于具有一定资质的民间团体，法务大臣通过认证的方式允许其专门从事纠纷解决的业务，并对其业务的执行进行监督。这些民间团体所作出的纠纷解决结果因此具有中立性与公正性，并且， 相关纠纷解决程序具有诉讼时效中断的效果。《ADR 促进法》 开始实施之后，ADR 制度开始在医患纠纷等专业性较强的领域发挥作用。这也为日后金融 ADR 制度的建立奠定了法律基础。
另外，2007 年日本修改《金融商品交易法》，导入了“认定投资者保护团体制度”。根据该制度，金融主管机关可以认定的方式允许个别机构从事解决金融纠纷的业务。这是日本在金融领域通过立法推动 ADR 运用的过渡性尝试。
2008年12月，金融厅下设的金融审议会发布了题为《关于金融领域的裁判外纷争解决制度的理想方案》 的报告书。该报告书认为，以往的替代性金融纠纷解决方式“从实施主体的公正性、 中立性以及实效性来看并不保险，难以得到纠纷当事人的理解与信赖” ， 因此， 该报告从金融 ADR 机构的性质、 业务范围、 权限、 义务、 程序以及金融 ADR 的法律效果等方面，为构建新型的金融 ADR 制度提出了全面的建议。以此为基础，《修改金融商品交易法等法律的改正案》 于次年 3 月 6 日被提交国会审议， 并于同年6月17日正式通过。此法案在尊重日本传统的“分业式” 的金融纠纷解决机制的前提下， 对《银行法》、《金融商品交易法》、《保险业法》、《信托业法》 等 16 部法律的相关条文进行了修改， 明确规定在银行、 证券、 保险等金融各行业实行替代性的纠纷解决方式。至此，日本金融 ADR 制度正式以法律的形式确立，2008 年被称为是“日本金融 ADR 元年”
二、 日本金融 ADR 制度的内容
( 一) 日本金融 ADR 制度运行的基本流程
金融 ADR 制度致力于解决金融消费者与金融机构间产生的具体纠纷，其通过构建容易被金融消费者接受的金融纠纷解决方式来强化对金融消费者的保护，同时，以此来增强金融消费者对整个金融市场的信赖。
其具体运作流程主要包括:
1．金融各行业具有一定资质的机构分别向主管行政机关提出申请，主管行政机关进行审查后，指定其成为纠纷解决机构;
2．各金融机构与本行业内的纠纷解决机构签订程序实施基本契约;
3．金融纠纷产生后，金融消费者向相关的纠纷解决机构提出解决纠纷的申请;
4．纠纷解决机构受理申请后，要求金融机构提供解决纠纷所需的各种材料;
5．纠纷解决机构选派纠纷解决委员根据纠纷当事人双方的意愿，尽力促成双方当事人达成和解;
6．双方无法达成和解时，纠纷解决委员制定特别调停案，金融机构根据特别调停案解决纠纷。
( 二)纠纷解决机构的指定
如图 1 所示，纠纷解决机构在整个金融 ADR 制度的运行中处于核心地位。凡是具备一定资质的法人与团体( 依据外国法律设立的除外) 均可申请成为纠纷解决机构。主管行政机关在接到申请后， 按照法律规定的要件对申请者进行审查，对于符合条件的申请者，则指定其成为纠纷解决机构。申请者在接到主管行政机关的指定后，正式成为纠纷解决机构，依法实施咨询、 投诉受理、 纠纷解决等业务。
根据日本《银行法》 第 52 条之 62 第 1 款的规定， 纠纷解决机构的指定要件主要包括: 第一， 具备实施纠纷解决等业务所必需的经营基础及技术基础。这里所说的“经营基础” 并不是指财产基础， 而主要指保证纠纷解决等业务能够稳定而持续地得到实施的一系列经营计划; 而“技术基础” 则是指作为以解决纠纷为业的机构所必须具备的经验与能力。第二，高管或职员的构成不会对其业务的公正实施造成障碍。金融 ADR 制度的目的在于通过提高金融消费者对纠纷解决机构的信赖而促成金融消费者与金融机构在纠纷解决机构的斡旋下达成和解，化解纠纷。那么，纠纷解决机构的中立性与公正性就显得尤为重要，因此，其人员构成也必须符合中立性与公正性的标准。第三，业务规程合理、完备，并符合相关的法律规定。金融ADR制度能否顺利实施取决于纠纷解决机构的业务规程是否合理、 完备。 关于合理性的判断标准，除了咨询、 投诉受理及纠纷解决的程序必须公正合理外， 负担金与受理费的计算方法也是重要标准。金融 ADR 制度旨在保护金融消费者，着眼于解决具体的金融纠纷，如果其费用过高，必然使消费者敬而远之，因此，日本金融 ADR 制度将程序的费用分为负担金与受理费两个部分。负担金向金融机构单方征收，金额较高，不管是否发生金融纠纷， 金融机构都必须定期交纳。受理费只有在金融消费者向纠纷解决机构提出解决纠纷的申请时， 才会对纠纷当事人即金融机构与金融消费者双方征收，也可只向金融机构一方征收。这样，既保证了金融 ADR 制度运行的财政基础，又减轻了金融消费者的经济负担。第四，对业务规程及基本契约提出异议的银行所占全体银行的比例不超过法律规定的上限。由于金融 ADR 制度开始实施后，各金融机构与业内的纠纷解决机构签订程序实施基本契约属于强制性义务，因此，必须给予各金融机构对基本契约及纠纷解决机构的业务规程提出意见的机会。当相关行业内提出异议的金融机构超过一定比例时，则证明该业务规程或基本契约无法被行业内的金融机构所接受，那么，相关申请者将失去成为纠纷解决机构的资格。对于比例上限， 金融各行业可以有所不同，目前银行业为 30% 。
根据上述条件，日本金融厅与农林水产省于2010年9月15日指定全国银行协会、信托协会、生命保险协会、日本损害保险协会、保险投诉调查协会、日本小额短期保险协会及日本贷金业协会等七大团体为纠纷解决机构，2011 年 2月15日又追加指定证券金融商品斡旋咨询中心为纠纷解决机构。上述8家团体共同承担具体运行日本金融 ADR 的任务。
( 三) 金融机构签订程序实施基本契约的强制性义务
为了最大限度地保障替代性纠纷解决方式能够在金融领域实际发挥效用，这次新设的金融 ADR 制度要求各行业的金融机构必须与本行业内的纠纷解决机构签订程序实施基本契约。金融机构签订基本契约后，就必须服从纠纷解决机构的调解程序，按照纠纷解决机构的要求提交纠纷解决程序所必需的资料，同时接受纠纷解决机构的调解结果。如果金融机构违反上述义务，则构成对纠纷解决机构的违约行为。纠纷解决机构在公告该违约行为的同时，还可向行业主管机关通报相关情况。金融机构一旦违约，不仅信誉会受到极大影响，甚至有可能招致主管行政机关的调查与处罚。与此同时，金融机构在签订基本契约后，必须公告纠纷解决机构的名称或商号，并告知广大消费者纠纷解决程序的相关注意事项。这种强制性义务直接使各金融机构必须接受金融 ADR， 同时也间接增强了金融消费者对金融 ADR 的信心，提高了金融消费者利用金融 ADR 的可能性，对于促进金融 ADR 的利用具有重要意义。
( 四) 纠纷解决委员的资格
金融 ADR 制度能否发挥预期的作用，作为实际操作者即纠纷解决委员的能力与素质至关重要。根据日本《银行法》第52条之73第3款的规定，纠纷解决委员由下列人格高尚、见识卓越者组成: 1) 从业5年以上的律师; 2) 从事银行业务 10 年以上的人; 3) 消费生活咨询员; 4)从业5年以上的认定司法书士; ③5) 内阁府令规定的其他人员。而且,至少有一人为律师、消费生活咨询员或认定司法书士。纠纷解决委员必须具备一定的法律知识以及沟通能力，法律专业人士除了能够胜任调解工作外，还可预测调解失败后的诉讼前景，这可以从反面促成纠纷当事人达成和解，提高金融 ADR 的效率。
( 五) 纠纷解决机构的业务
日本《银行法》 第 52 条之 65 第 1 款规定: “纠纷解决机构按照本法及业务规程的规定， 执行纠纷解决等业务。” 而该法第 2 条第 21 款规定: “本法所称的＇纠纷解决等业务＇是指与投诉处理程序、 纠纷解决程序相关的业务及其附随业务。” 可见除了接受消费者的咨询外， 纠纷解决机构主要负责处理投诉与解决纠纷。投诉在日语里写作“苦情” ，即一种不满意的表达; 纠纷则是“纷争” ，表明当事人双方之间存在着更为尖锐的对立。也有学者认为，将投诉与纠纷从形式上进行划分，区分不同阶段而进行不同处理的做法未必妥当。事实上，投诉与纠纷的区别只是相对的， 两者具有连续性， 纠纷解决机构可以根据案件的具体情况，选择其认为合适的程序。
日本《银行法》 第 52 条之 72 规定， 纠纷解决机构在接到缔约银行的顾客提出的投诉后， 在根据具体情况给予该顾客必要的建议、 并对投诉相关事项进行调查的同时， 还必须通知被投诉银行投诉的内容，并要求被投诉银行迅速作出处理。可见，投诉处理程序是一种较为简易而灵活的程序， 其对金融机构并不具有拘束力，目的在于促使金融机构正视并解决消费者的不满。
如果纠纷解决机构认为投诉处理程序不足以解决问题或者消费者直接提出了解决纠纷的申请时，纠纷解决机构将指定纠纷解决委员，启动纠纷解决程序。在纠纷解决程序中，纠纷解决委员可要求双方当事人特别是金融机构提交与纠纷有关的资料，并在听取双方当事人及其他相关人员的意见后，策划和解方案，推动双方当事人达成和解，也可直接进行特别调停。
相对于缺乏拘束力的和解方案，特别调停案则对金融机构具有单方的拘束力。这表现为，纠纷解决委员提出了特别调停案后，除非消费者不接受该特别调停案、 或者相关争议被提起诉讼或者已提起诉讼而无法撤诉、 又或者当事人双方达成了其他和解，否则金融机构必须接受该特别调停案。如果金融机构无正当理由不接受特别调停案，则构成对纠纷解决机构的违约行为，这将招致严重的后果。可见，特别调停案作为解决纠纷的具有强制力的最后手段，保证了金融 ADR 制度的实效性。纠纷解决机构只有在接到消费者的申请后，才能启动上述投诉处理程序与纠纷解决程序。消费者可以选择申请投诉处理，也可选择申请纠纷解决， 还可选择提起诉讼等其他纠纷解决方式。金融 ADR与诉讼作为解决纠纷的不同方式，可以同时进行。在纠纷解决程序与诉讼程序同时进行的情况中，若双方当事人一致申请中止诉讼程序，法院可以决定中止诉讼程序。这样规定既可以减轻当事人的负担，又可以促进金融 ADR 的有效利用。另外，纠纷解决程序具有中断诉讼时效的法律效果， 即使纠纷解决程序未能最终解决双方当事人的纠纷，当事人仍可从容地选择其他救济方式。
( 六) 对纠纷解决机构的监督
主管行政机关指定纠纷解决机构后，可要求其定期提交业务报告，并对其进行现场检查，以此来强化对纠纷解决机构的日常监督。这种监督与检查并不针对具体案件的处理，而是从公平性、中立性及保密性等方面对纠纷解决机构的业务实施状况进行综合把握。另外，在必要时，主管行政机关还可要求纠纷解决机构对业务运营进行适当改善。当查明纠纷解决机构不能满足指定条件或以不正当的方式取得指定、 或者出现其他严重违法的情况时，主管行政机关还可取消其全部或部分业务资格。
三、日本金融 ADR 制度的评价
( 一) 日本金融 ADR 制度的特点
金融ADR是ADR在金融领域的专门运用，其除了具备一般ADR应对迅速、程序简便、成本低廉、手法灵活、 过程保密、人员专业等共同特点外，还具有以下独特的优势。
1．公正性
如前所述，在金融 ADR 制度建立前，日本已存在帮助金融消费者应对金融纠纷的各种团体，这些团体以金融业的行业协会为主。由于行业协会以服务会员即金融机构为其宗旨之一， 对于其是否能够公正地处理涉及其会员的金融纠纷，广大消费者始终抱有怀疑态度， 因此， 这些团体在解决金融纠纷方面发挥的作用十分有限。这次金融 ADR 制度通过由主管行政机关指定并监督纠纷解决机构的方式， 确保纠纷解决机构的公正性，从而增强消费者对整个金融 ADR 制度的信心。
另外，由于行业协会与会员金融机构的人员存在双向流动，可能会出现行业协会纠纷解决部门的组成人员曾在会员金融机构任职的情况，这种关联难免影响纠纷处理的公正性。这次金融 ADR 制度要求参与具体案件的纠纷解决委员必须具有法律专业人士，有利于保证纠纷解决机构的公正性。
2． 中立性
纠纷解决机构的中立性是公正性的必然要求。作为金融纠纷当事人双方的调解人， 纠纷解决机构只有保持第三方中立，才可能作出公正的调解，不伤害任何一方当事人的利益。除了对当事人双方保持第三方中立外，金融 ADR 制度的中立性还体现在纠纷解决机构对主管行政机关的中立上。“尽可能地以国家权力不参与的方式” 解决金融纠纷是日本政府设计金融 ADR 制度的基本方针之一。虽然纠纷解决机构由主管行政机关指定并受其监督， 但主管行政机关并不干涉纠纷解决委员的选任，为了不伤害纠纷解决委员处理个案的独立性，主管行政机关对纠纷解决机构的业务监督也只限于宏观方面。
尽管如此，如何使消费者相信纠纷解决机构具有与法院同等的独立性，是今后需要解决的课题。
3． 实效性
ADR 是以当事人的合意为基础，选择第三方从中调解、 斡旋， 并由当事人自愿接受、 并履行第三方所提出的纠纷解决方案的替代性纠纷解决方式，其不像法院裁判由国家强制力保证实施。因此，在具体案件中，除非双方当事人都自愿尊重第三方所提出的纠纷解决方案，否则ADR方式不可能成功。如何确保制度的实效性是所有 ADR 设计者所共同面临的难题。
仅仅依靠行政处罚等行政权力的行使无法确保法律的实效性。金融 ADR 制度通过对金融机构的强制性缔约义务，来提高金融机构的积极性与配合度。简言之，虽然金融机构必须与纠纷解决机构签订程序实施基本契约，但金融机构在签约前有权提出异议，一旦签约以后，金融机构则必须尊重契约内容，切实履行契约义务，即配合纠纷解决机构的调解程序。另外，鉴于金融机构与金融消费者在实力上的悬殊差距，法律规定了特别调停案对金融机构的单方拘束力，迫使金融机构一定程度上尊重纠纷解决机构所提出的调解方案。如果金融机构违反上述义务则构成对纠纷解决机构的违约行为， 除须承担民事责任外，还可能因纠纷解决机构通报行政机关而间接招致行政处罚。这种民事与行政相结合的方式，共同保障金融 ADR 制度的实效性。
4．便利性
金融 ADR 制度以保护金融消费者特别是个人消费者的利益为出发点， 为了方便消费者的利用， 立法者在制度架构的各个方面作出了努力。首先，通过区分负担金与受理费的方式，解除了消费者在程序费用方面的后顾之忧。其次，诉讼时效中断制度使消费者不用担心因选择金融 ADR 而失去其他救济机会。再次，以往严格意义上的 ADR 不包括投诉处理程序，而金融 ADR 将处理投诉作为纠纷解决机构的重要业务之一，既从更早的阶段开始为消费者提供救济，又促使金融机构必须正视消费者的诉求。
( 二) 日本金融 ADR 制度的发展方向
1．关于特别调停案的运用
在金融 ADR 制度中，纠纷解决机构仅仅依靠双方当事人提交的书面资料、 在听取双方当事人及其他相关人员的意见后，便根据自身认定的事实制定和解方案， 甚至提出具有一定约束力的特别调停案。虽然纠纷解决委员都是金融、 法律方面的专业人士，但其毕竟缺乏法官那种公权力保障下的证据调查能力。这使纠纷解决机构认定的事实本身就可能存在争议。如果金融机构认为纠纷解决机构认定事实错误，以提起诉讼的方式拒绝接受特别调停案，这反而增加了消费者应付诉讼的各种负担。对此，有学者认为出现这种情况时，应当由纠纷解决机构出面聘请律师帮助消费者应对诉讼、 并承担诉讼费用。
但在这种机制建立前，纠纷解决委员在提出特别调停案时，不得不慎重考虑消费者的意愿以及金融机构的接受能力。因此，特别调停程序能够得到多大程度的运用还是未知。
2．建立统一的金融 ADR 机构
当初日本法学界讨论引入金融 ADR 制度时，认为“考虑到各种金融业行业团体都拥有各自的投诉处理机构的现状，在将建立全行业统一的金融专门 ADR 机构作为最终目标的同时， 应当循序渐进地构建金融 ADR 制度”。立法者在尊重上述共识的前提下， 通过对《银行法》、《金融商品交易法》 等多部法律的修改，建立起一种“分业式” 的金融 ADR 制度。虽然这种“分业式” 的金融 ADR 制度尊重了日本金融业的传统格局，最大程度地降低了各方阻力，使新的制度得以迅速建立， 但却不可避免地留下了许多问题。
首先，当下的日本金融界早已实现混业经营。例如，银行除了经营传统的存款、 贷款与结算业务外，还能够销售各种证券公司或保险公司设计的金融商品。消费者从银行窗口购买了证券公司或保险公司设计的金融商品后，如果出现问题，由于银行、 证券、 保险等各行业的纠纷解决机构只受理本行业内部的投诉与纠纷，消费者只能分别找不同的纠纷解决机构追究金融商品的设计者( 生产者) 与销售者的责任。这样不仅十分麻烦，甚至可能会因出现无法确定究竟是生产者还是销售者的责任而使消费者投诉无门的情况。
其次，既然存在多家运行金融 ADR 制度的机构，如何“统一步调” 也是各个纠纷解决机构必须共同面对的问题。除了建立信息交换机制、 共同培训员工外，从判断基准、 业务规程等更高程度深化统一，将为今后建立全行业统一的、 综合的金融 ADR 机构打下坚实基础。
从上述内容可以看出，“分业式” 的金融 ADR 制度只是过渡阶段的产物， 建立综合性的金融 ADR机构是未来的发展趋势。
四、 日本金融 ADR 制度对我国的启示
通过考察日本金融 ADR 制度建立的背景、过程和主要内容，分析其特点与发展方向，可以发现日本金融ADR制度能够为我国提供许多有益的经验。
1．高度重视法制建设对于完善资本市场的基础性作用
在经济全球化时代，由于资本的跨国界流动，各国政府为提高本国资本市场的国际竞争力，都将鼓励金融创新作为发展资本市场的基本政策。然而，金融创新在繁荣了资本市场的同时，也使各国金融监管当局面临更大的挑战。唯有不断地根据国际国内金融环境的变化，及时地修改本国相关法律，才能始终适应金融业发展的需要。日本立法机关自 2006 年参考英国的《金融市场与服务法》 制定《金融商品交易法》 作为其金融基本法以来，又通过修改多部法律， 建立起金融 ADR 制度， 以求妥善地解决各类金融纠纷，提高日本资本市场的活力。
目前，我国已基本建立起符合资本市场发展要求的法制体系， 《证券法》、《商业银行法》、《保险法》、《信托法》 等实体法在规范资本市场的主体及其行为方面发挥着重要作用。然而，在程序法方面，《民事诉讼法》 仍然是解决金融纠纷的唯一法律依据。鉴于维护资本市场稳定的重要性以及金融纠纷的特殊性，迫切需要制定金融纠纷解决专门法， 以特别法的形式规范金融纠纷解决程序方面的各种问题。
2．扩宽金融纠纷解决方式，逐步建立专门性的金融纠纷调解机构
我国自加入世贸组织以来，金融市场日益开放，金融创新不断发展， 由此引发的金融纠纷不仅数量显著增加，还呈现出案件类型日趋新颖、 法律关系错综复杂等特点。以往单一的诉讼方式， 已经越来越不能满足妥善解决各种金融纠纷、 维护资本市场稳定的需要。另一方面， 随着社会大众法治意识的提升，金融消费者维权的案件也日益增多。构建多元化的金融纠纷解决机制，不仅是保护每一个金融消费者切身利益的需要，还是维护我国资本市场活力与信誉的迫切需求。在这方面， 我们可以参考日本经验，分步骤地建立金融行业协会调解金融纠纷的机制。
首先，可以在金融市场较为发达的地区开展法院与金融行业协会联合处理金融纠纷的“试点”。具体的做法是: 在金融行业协会分会内部设立金融纠纷调解部门，该部门除负责接受金融消费者的咨询与投诉外，主要负责金融纠纷的调解。金融纠纷调解部门的调解员应由资深的律师及金融业从业人员组成。为了保证调解的公正性，上述人员可由当地中级人民法院从金融行业协会推荐的名单中任命，并接受法院的业务指导与监督。人民法院在受理金融纠纷相关案件后，可在双方当事人同意的前提下，将案件交与金融纠纷调解部门调解; 也可由金融纠纷调解部门接到金融纠纷当事人的申请、 并书面告知管辖法院后，直接开始调解程序。这样，一旦调解失败，法院可以及时受理案件，通过诉讼解决纠纷。
然后，若上述机制经“试点” 证明能够有效运行，则开始在全国范围内推广。最后，当全国各地普遍建立起高素质的调解员队伍后， 再以金融行业协会为基础设立全国性的、 统一的金融纠纷调解机构，该机构在各地设立分支机构，具体负责各地金融纠纷案件的调解以及咨询与投诉。该全国性的金融纠纷调解机构可通过专门立法设立，或由公权力部门授权产生，从而保证该机构具有足够的权威性与公正性。另外，所有金融机构都必须与该机构签订基本契约，配合与服从该机构的调解程序，从而保证制度的实效性。
3．从程序设计上强化对金融消费者的保护
金融消费者既是金融产品与服务的购买者、 使用者，也是资本市场的投资者。资本市场的繁荣很大程度上依赖于金融消费者的投资。无论是制定金融纠纷解决专门法，还是创设新的金融纠纷解决方式，如果无法从程序设计上弥补金融消费者与金融机构在实力上的悬殊差距， 金融消费者在遇到金融纠纷后很有可能还是会选择忍气吞声，这最终将导致投资者逐渐远离资本市场。因此，我们可以采用诸如举证责任倒置、 强制性要求金融机构提供解决纠纷所需相关资料以及只向消费者征收较为低廉的程序费用等方式，消除消费者的种种顾虑。
