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《中国经济周刊》首席研究员 钮文新

按照中央政治局给出的判断，当前全球疫情和世界经济形势仍然严峻复杂，我国发展面临的挑战前所未有。其实，这个“前所未有”大家都能想到，而面对这个“前所未有”，确保中国经济社会健康平稳运行，对于政府工作而言，挑战恐怕同样前所未有。

“两会”马上就要召开了，如何排兵布阵？如何唤起各方力量带领人民攻坚克难？这是中央政府要向全国人民讲清楚的问题，也是全国人民翘首以待的。政府要担当，就必须要有足够的财力，但如何才能在财政收入减少、财政支出加大、政府债务风险有增无减的前提下，既让政府筹集到足够的财力，又不让政府债务风险超出可控范畴，这同样考验政府的智慧。

“扎实做好‘六稳’工作，全面落实‘六保’任务，坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会”。如果按照中央政治局对“今年政府工作”提出要求，各级政府财力必须获得超额补充。有预计认为，今年政府赤字可能会超过GDP的3%，国债发行规模也将达到万亿以上规模。

如何才能实现如此规模的财力筹集？按照中国40年改革开放的成功经验，我们必须向改革要方法、要潜力，正如中央提出的：“坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展”。

怎样的改革可以达到“充分释放财政潜力”的目标？我们的建议是：国债管理制度从“赤字管理模式”转变为“余额管理模式”。

一直以来，中国国债管理采用的是“赤字管理模式”：每年政府按照工作目标提出财政收支预算，并以此计算出财政赤字数额，然后报请全国人民代表大会批准，赤字是多少就发多少国债；但在“余额管理模式”下，每年全国人民代表大会依据政府收支目标批准一个“国债年度余额”，也就是“市场存量数字”，同时要求政府国债发行的年度余额不超过这个额度即可。

余额管理模式有什么好处？

第一，给了政府较为宽松的财政手段，即在年度之内，可以滚动发行短期（比如3月期、半年期、9月期，甚至364天期）国债，只要当年发行、当年兑付，则这笔国债收入可以不计入国债余额，使得国债余额不超出全国人民代表大会批准的数额。

第二，如果财政可以通过“不跨年的滚动发行”短期国债，则可使财政自然增加数千亿、甚至上万亿元国债收入。

第三，短期国债滚动发行，为中央银行提供了更多期限品种的“最高级别的货币政策工具”，并使得中国国债收益率曲线更加准确、完整、有效。

第四，短期国债发行将成为财政部门和货币当局——两大宏观政策部门的黏合剂，强化两大宏观经济部门的配合，使得中国宏观经济政策更加高效。这点尤为重要。历史地看，中国央行和财政部的配合并不十分理想，国债余额管理迟迟不能推出与此也有很大关系。如今，面对前所未有的挑战，全国人民需要团结一致共克时艰。那么，作为政府工作的左膀右臂当然需要更加紧密地配合、协调，为实现党对人民的承诺而共同努力。

第五，挤出单一以控制货币流动性为目标的央票，替换为短期国债的滚动发行，即不影响央行控制货币的需求，又能为国家带来一笔巨大财力，两全其美；

第六，在国家经济社会艰难的时刻，通过改革释放财政能力，不会过度增加政府债务风险。

依据央行数据，2019年，中国政府债券余额为37.73万亿元，相对99万亿元的GDP而言，只有38%。按照欧盟60%的安全警戒线，中国国债确有较大幅度的提升能力。但是，需要量力而为，如果可以实施“国债余额管理”，那将会使中国政府债务率的提升速度大大降低，而确保其长期稳定在安全线之内。