文：恒大研究院 任泽平 熊柴 周哲实习生周心怡等对本文有贡献
导读
2018年7月中央政治局会议提出做好经济工作的“六稳”要求中将“稳就业”放在首位，2019年《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面，并要求高职院校扩招100万，5月首次专门成立国务院就业工作领导小组，均显示中央对就业工作的高度重视。当前我国就业形势到底如何？
摘要
单纯以官方失业率等数据判断就业形势存在局限或失真。1）城镇登记失业率依赖失业者主动前往人社部门登记，且只针对非农人口，数据波动小，2019年二季度末降至3.61%，与经济走势缺乏关联。2）城镇调查失业率从2018年初开始正式公布，2019年持续高于5%，6月为5.1%。但调查样本8.5万城镇户仅占中国城镇就业人数0.03%，抽样率仅为美国0.07%的一半，且对农民工群体代表性不足、抽样框老化。3）求人倍率依赖于求职者和用人单位自愿前往各地公共就业服务机构登记，数据呈长期上升趋势，参考价值有限。2019年二季度为1.22，同比和环比均下降。4）判断就业形势不仅需要失业率等就业数量指标，还需要平均工时、薪资增速、兼业比例等就业质量指标，但当前衡量就业质量的指标有限。
其他就业数据反映当前真实就业压力较大。1）城镇新增就业上半年同比减少2%，领取失业金人数、再就业人数增速均不乐观。2019年上半年城镇新增就业仅747万人，同比减少2.0%，目标完成率降至67.0%，比去年上半年降低1.4个百分点。2019年一季度领取失业保险金人数同比增速已连续五个季度上升，城镇失业人员再就业人数2019年1-5月同比减少9.1%，就业困难人员就业人数同比减少4.2%。2）制造业和非制造业PMI从业人员指数均趋势性下滑。2019年6月制造业PMI从业人员指数降至46.9%，为2009年3月以来新低；非制造业PMI从业人员指数降至48.2%，连续2个月下滑。3）人民大学和智联招聘CIER指数二季度仍处低位。CIER指数为智联招聘网站上招聘需求和申请人数的比值，2019年二季度为1.89，虽同比微升但仍处低位。分区域看，2019年二季度东部、中部、西部和东北的CIER指数分别为1.18、1.14、0.92、0.66，同比均有所下滑，且东部地区下滑最大；分线城市看，一线、新一线、二线、三线城市CIER指数分别为0.60、0.94、1.18、1.25，二线和三线城市下滑最大。4）百度指数2019年上半年求职相关关键词搜索量暴增。“找工作”、“招聘”“招工信息”、“失业金”等关键词近90天的百度搜索量分别同比上涨482%、492%、80%、122%。
经济下行将致就业市场进一步承压。1）当前经济金融形势严峻，2019年二季度GDP增速降至6.2%的新低,比一季度下降0.2个百分点，而且5月贸易摩擦再度升级、房地产融资收紧政策密集出台等影响尚未显现。近期经济先行指标纷纷下滑，比如房地产销售、土地购置和资金来源回落，PMI订单和PMI出口订单下滑。而且经济金融结构正在趋于恶化，比如，企业中长期贷款占比下降，短贷、短融占比上升；PPI下行，企业盈利下滑。尽管劳动力供给持续减少减轻就业压力，但经济减速将引致劳动力需求进一步放缓，就业市场后将进一步承压，尽管不大可能发生大规模失业。2）从行业看，制造业就业主要受出口低迷和PPI下行企业盈利下滑影响，建筑业受基建回升空间有限和房地产投资下滑影响，后续均不乐观；从智联招聘数据看，金融业招聘需求受金融监管影响一、二季度分别同比减少39.7%、37.0%，互联网/电子商务分别同比减少22.5%、13.6%。从重点群体看，高校毕业生规模持续创新高，农民工规模增速放缓但年龄老化，“4050”人员规模上升，就业压力较大。3）政策建议。一是进一步大力优化营商环境、推进落实减税降费以及畅通融资渠道，更好发挥企业这一稳就业主体的作用，特别是民营和中小企业。民营和中小企业是吸纳就业的主体，但过去几年经营环境有所恶化，包括在过去去杠杆、去产能、环保风暴中被一定程度误伤，出口持续低迷加大其生存压力，加之融资渠道不畅、流动性分层。尽管政府已出台多项政策为民营和中小企业纾困，但政策效果仍有待观察。二是加大服务业对内对外开放力度，特别是金融、教育、医疗、电信等行业；加快推进以大城市为核心的都市圈和城市群建设，提高经济活动人口的密度和频度以促进集聚，充分发挥服务业对就业的吸纳作用。三是促进房地产市场平稳健康发展，既要防止过度金融化泡沫化，也要防止主动刺破引发重大金融风险。四是扎实推进高职院校大规模扩招，实施好大规模职业技能培训，促进劳动力技能转换以适应产业转型升级需求。
风险提示：官方失业率存在局限或失真，政策大幅波动。
目录
1 单纯以官方失业率等数据判断就业形势存在局限
2 其他就业数据反映当前就业压力较大
2.1 城镇新增就业上半年同比减少2%，领取失业金及再就业人数增速均不乐观
2.2 制造业和非制造业PMI从业人员指数均趋势性下滑
2.3 人民大学和智联招聘CIER指数二季度仍处低位
2.4 百度指数求职相关关键词上半年搜索量暴增
3 经济下行将致就业市场进一步承压，但发生大规模失业的可能性很低
3.1 当前经济金融形势严峻，劳动力市场将进一步承压
3.2 部分行业和重点群体的就业压力或将进一步凸显
3.3 政策建议
正文
1 单纯以官方失业率等数据判断就业形势存在局限
什么是就业？根据国际劳工组织的定义，在调查参考周内为了取得劳动报酬或经营收入而工作了至少1小时的人口，以及休假、临时停工等在职但未工作的人口，均被视为就业人员。因此，就业形势的判断不仅需要观察总体失业率、分年龄失业率等，还需要观察岗位空缺和求职人数比例、就业人员平均劳动时间、薪资增速、兼业比例等指标，中国在就业统计上虽有改进，但仍存在明显问题，对真实就业形势难以充分反映。
1）城镇登记失业率依赖失业者主动前往人社部门登记，且只针对非农人口，数据波动小，2019年二季度降至3.61%，与经济走势缺乏关联。1980年代初，中国开始建立登记失业制度，当时称“待业统计”，1994年才改为“登记失业”。城镇登记失业率=城镇登记失业人员/（城镇从业人员+城镇登记失业人员）。城镇登记失业人员是有非农业户口、16周岁以上至退休年龄内、有劳动能力、无业而要求就业，且自愿主动前往公共就业服务机构进行登记的失业者。显然，登记失业人员不包括农民工等外来常住人口，难以反映真实失业情况。从数据看，2002-2016年城镇登记失业率长期稳定在4.0%-4.3%之间，2017年开始持续下降至2019年6月的3.61%，这与经济增长趋势明显不符。
2）调查失业率从2018年初开始正式公布，但调查样本8.5万户城镇家庭仅占中国城镇就业人数的约0.03%，抽样率仅为美国0.07%的一半，且样本轮换问题导致对农民工群体的代表性不足。鉴于城镇登记失业率的上述问题，国家统计局从2005年开始正式实施每年两次的全国劳动力抽样调查，2009年开始建立31个大城市月度劳动力抽样调查制度，2013年扩大到65个城市，2016年月度劳动力调查范围覆盖全国所有地级市（州、盟）、样本12万户家庭，2018年初开始持续公布城镇调查失业率数据。与城镇登记失业率明显不同，中国城镇调查失业率按照常住人口统计，并采用国际劳工组织的失业标准，即16周岁及以上、没有工作但近3个月在积极寻找工作的人员。
从趋势上看，中国城镇调查失业率和31个大城市城镇调查失业率均与GDP走势关联微弱，数据时期相对较长的31个大城市失业率与GDP增速基本保持同向变动。从城镇调查失业率看，2018年1月至今始终在4.8%-5.3%区间波动，2019年1月开始持续高于5%，2019年6月为5.1%。由于城镇调查失业率与5%左右的自然失业率接近，官方认为没有周期性失业。从同比看，城镇调查失业率从2018年1月的-0.2个百分点基本持续上升到2019年6月的0.3个百分点。
我国城镇调查失业率统计依然存在三方面问题：一是样本不足。月度劳动力调查的12万户样本中城镇约有8.5万户（住户单元），仅占中国城镇就业人数的0.03%；而美国在失业率统计中调查样本为6万家庭，约占美国非农就业人数的0.07%。二是对外来常住人口的代表性可能不足。在调查中，为避免样本老化，国家统计局采用样本轮换，即两年内完成4次调查后退出调查，这意味着调查人员必须找到比较稳定居住的家庭，流动性较强的常住外来人口可能会被排除在外。并且，当就业形势不好时，部分农民工返回农村，使得城镇失业率在数据体现上较低。三是抽样框老化。据地方统计部门反映，目前以2010年第六次人口普查资料为初级抽样框，每年虽然进行更新，但在实践中仅是简单扩充，新建小区依然无法进入抽样框，导致现有调查样本老化严重，样本代表性差。
3）求人倍率依赖于求职者和用人单位自愿前往各地公共就业服务机构进行登记，数据呈长期上升趋势，参考价值有限。求人倍率=岗位空缺/求职人数，数据来自人力资源和社会保障部的100个城市的公共就业服务机构。在劳动年龄内、有劳动能力、有就业要求的城乡劳动者可持居民身份证等相关证件在常住地公共就业服务机构申请公共就业服务；用人单位可向公共就业服务机构咨询、申请招聘用工服务。求人倍率自2010年四季度超过1且基本持续上升，2019年二季度降至1.22，环比、同比分别下降0.05、0.01个百分点。求人倍率和GDP变动关联微弱，主要是因其依赖于各级公共就业服务机构以登记的方式收集数据，并未包含校园招聘、网络招聘、职业中介等新兴求职渠道，覆盖面窄，参考意义有限。作为参照，美国劳工部发布JOLTS职位空缺数据，数据来自职位空缺和劳工流动率月度调查，该调查向雇主调查企业就业情况、空缺职位数量、招聘和解聘情况等。调查样本覆盖约1.6万家美国企业，覆盖美国经济的大部分领域。美国的JOLT职位空缺覆盖面更广，更能反映就业形势，和GDP同比增速正向变动。
4）判断就业形势不仅需要失业率等就业数量指标，还需要平均工时、薪资增速、兼业比例等就业质量指标，但当前衡量就业质量的指标有限，且同样存在抽样问题。企业很少会在经济形势不好初期立即裁员，而一般选择降薪、减少工时等方式先行应对，这种情况下城镇调查失业率不会上升，但就业质量已开始恶化。根据国家统计局月度劳动力调查，2019年6月全国就业人员周平均工作时间为45.7小时，环比、同比分别减少0.6、0.2个小时，但同样存在样本不足和抽样偏差带来的对农民工群体的代表性不足问题，且除此之外没有更多可供参考的就业指标。作为对比，美国劳工部每月公布平均每周工作时间、平均周薪、全职和兼职就业人数等指标，较为全面，可综合反映就业质量。
2 其他就业数据反映当前就业压力较大
考虑到前述就业指标的局限，我们试图从其他官方及非官方数据推测当前就业形势。
2.1 城镇新增就业上半年同比减少2%，领取失业金及再就业人数增速均不乐观
城镇新增就业人员数2019年上半年仅747万人，同比减少2.0%，目标完成率降至67.0%，比去年上半年降低1.4个百分点。城镇新增就业于2003年建立统计制度，城镇新增就业人员数=报告期内城镇累计新就业人员数-自然减员人数。城镇新增就业在统计时不受户籍限制，且包含各类形式的就业、口径较广，但无法排除一年内某人多次频繁转换工作岗位的情况。2018年7月城镇新增就业人员数累计同比增速达到阶段性高点2.9%，随后趋势性下降，2019年初城镇新增就业人员数累计开始负增长，6月累计为747万人，同比减少2.0%，目标完成率为67.0%，比2018年1-6月的68.4%低1.4个百分点。
领取失业保险金人数2019年一季度同比增速连续五个季度上升，城镇失业人员再就业人数2019年1-5月同比减少9.1%，就业困难人员就业人数同比减少4.2%。失业保险金领取对象是城镇企事业单位职工，2019年一季度领取失业保险金人数为227万人，环比和同比均上升1.8%，其中环比增速由负转正，同比增速连续五个季度上升。城镇失业人员再就业人数2019年1-5月为209万人，同比大幅减少9.1%，同比增速连续两个月大幅下滑。就业困难人员就业人数2018年9月同比增速达到近年来高点16.2%，随后开始快速下降，2019年2月同比增速开始转负，2019年1-5月就业困难人员就业人数为69万人，同比减少4.2%。
2.2 制造业和非制造业PMI从业人员指数均趋势性下滑
PMI从业人员指数反映企业对当前从业人员规模较上个时期的看法，2019年6月制造业PMI从业人员指数降至46.9%，为2009年3月以来新低；非制造业PMI从业人员指数降至48.2%。PMI从业人员指数是PMI五个分项指数的一种，其中制造业PMI于2005年开始统计，样本为3000家企业；非制造业PMI于2007年开始统计，针对4000家样本企业。50%为扩张与收缩的临界点，PMI从业人员指数小于50%意味着更多的企业负责人认为目前生产经营人员数量比一个月前减少。
从制造业PMI从业人员指数来看，2017年3月以后制造业PMI从业人员指数连续27个月低于50%；2019年6月降至46.9%，连续3个月下滑，环比、同比分别下滑0.1、2.1个百分点。其中，大型、中型、小型企业制造业PMI从业人员指数均从2018年下半年开始下滑，2019年6月分别为47.0%、45.9%、48.3%，同比分别下滑2.0、2.4、1.9个百分点，中型企业不仅绝对水平更低并且下滑幅度更大。
从非制造业PMI从业人员指数来看，2018年9月非制造业PMI从业人员指数开始持续低于50%，2019年6月降至48.2%，连续2个月下滑，环比、同比分别下滑0.1、0.7个百分点。其中，建筑业PMI从业人员指数从2019年3月的54.1%开始迅速下滑，2019年6月降至50.4%。服务业PMI从业人员指数2014年7月后持续低于50%，2018年8月从49.7%开始迅速下滑，2019年6月降至47.9%。
与此类似，在央行城镇储户问卷调查中，2019年二季度就业感受指数、就业预期指数分别为44.2%、52.3%，环比分别下降1.6、1.5个百分点。城镇储户问卷调查是中国人民银行1999年起建立的一项季度调查制度，每季在全国50个（大、中、小）调查城市选取20000名储户作为调查对象，就业感受指数和就业预期指数反映储户对就业的看法。2018年一季度至二季度，就业感受指数和就业预期指数均停止上升势头，并在波动中下降。2019年二季度就业感受指数为44.2%，环比、同比分别下降1.6、0.8个百分点；就业预期指数为52.3%，环比下降1.5个百分点，同比持平。2019年二季度在就业感受指数中选择“形势较好、就业容易”的人数占比为15.5%，环比下降0.8个百分点，同比持平。
2.3 人民大学和智联招聘CIER指数二季度仍处低位
CIER指数为智联招聘网站上招聘需求和申请人数的比值，2019年二季度为1.89，虽同比微升但仍处低位。CIER指数是中国人民大学就业研究所和智联招聘联合推出的中国就业市场景气指数，采用智联招聘全站数据分析而得，是目前非官方就业统计中质量较好、且时间较长的数据。CIER指数=全部招聘需求/全部申请人数，以1为分水岭，大于1时表明就业市场中劳动力需求多于市场劳动力供给，就业市场竞争趋于缓和，就业市场景气程度高。2019年二季度CIER指数为1.89，环比、同比分别上升0.21、0.01。从环比看，上升幅度较大主要是因为季节性因素，进入二季度后用工需求明显增长，需求人数环比增加15.7%，而春节返工跳槽高峰过后求职供给增长放缓，求职申请人数环比增加2.7%。从同比看，2019年二季度CIER指数仍维持在2015年二季度以来的低位。
分区域看，2019年二季度东部、中部、西部和东北的CIER指数分别为1.18、1.14、0.92、0.66，同比均有所下滑，且东部地区下滑最大；分线城市看，一线、新一线、二线、三线城市CIER指数分别为0.60、0.94、1.18、1.25，二线和三线城市下滑最大；分企业性质看，2019年二季度民企、国企CIER指数分别为0.94、0.52，同比也呈下滑趋势。根据中国人民大学就业研究所解释，分项CIER指数平均值不等于整体CIER指数，主要是因为可能存在求职者多次投递的情况，分项求职投递人数之和要大于整体求职人数。2019年二季度东部、中部、西部和东北的CIER指数分别为1.18、1.14、0.92、0.66，东部就业景气度最高，东北就业景气度最低；同比分别减少了0.28、0.19、0.19、0.07，东部的就业形势恶化最快。2019年二季度一线、新一线、二线、三线城市CIER指数分别为0.60、0.94、1.18、1.25，同比分别下降0.11、0.03、0.34、0.31个百分点，二线和三线城市下降幅度最大。2019年二季度民营企业、合资企业、股份制企业、国企、上市公司、外商独资企业CIER指数分别为0.94、0.82、0.70、0.52、0.73、0.69，同比分别下降0.04、0.05、0.15、0.35、0.29、0.23，国企下降幅度最大。
2.4 百度指数求职相关关键词上半年搜索量暴增
百度指数可反映网民的主动搜索需求，“找工作”、“招聘”“招工信息”、“失业金”等关键词近90天的搜索量分别同比上涨482%、492%、80%、122%，就业压力凸显，就业形势较往年严峻。百度指数以网民在百度的搜索量为数据基础，以关键词为统计对象，计算出各个关键词在百度网页搜索中搜索频次的加权和，可以反映网民的主动搜索需求。1）“找工作”：2015-2018年“找工作”关键词的百度搜索指数均于春节后升至4.0万左右的峰值，周期性明显。而2019年2月、4月、6月，“找工作”搜索指数分别达到了27.4万、31.4万、11.4万的峰值，波动较为剧烈，截至2019年7月27日的近90天（下同）整体日均值同比上升482%。2）“招聘”：“招聘”一词的百度搜索指数很大程度代表求职方的搜索意愿，该指数自2019年5月暴涨，从不到1万上升到当前最高点16.1万，近90天同比上升492%，反映找工作难度加大，就业压力凸显。3）“招工信息”：“招工信息”可用于代表蓝领工人的求职需求，2019年春节后的峰值是2015-2018年的近30倍，蓝领、农民工群体的失业问题强于往年。7月以来，该指数经历了年内第二个小高峰，近90天日均值同比上升80%。4）“失业金领取条件”：“失业金领取条件”搜索量自2019年3月飙升，3-7月的搜索指数日均值是往年同期的约2.3倍，近90天同比上涨122%，意味着失业人数上涨，就业形势恶化。因此，当前的就业形势较往年严峻，寻求失业保障、辗转于各招聘、招工网站的求职人数大幅增加。
3 经济下行将致就业市场进一步承压，但发生大规模失业的可能性很低
3.1 当前经济金融形势严峻，劳动力市场将进一步承压
当前经济金融形势严峻，2019年二季度GDP增速降至6.2%的新低,比一季度下降0.2个百分点，而且5月贸易战再度升级、房地产融资收紧政策密集出台等影响尚未显现。近期经济先行指标纷纷下滑，比如房地产销售、土地购置和资金来源回落，PMI订单和PMI出口订单下滑。而且经济金融结构正在趋于恶化，比如，企业中长期贷款占比下降，短贷、短融占比上升；PPI下行，企业盈利下滑。2019年二季度GDP实际增速6.2%，在一季度短暂企稳后，较去年四季度和今年一季度下滑0.2个百分点，为1992年实施GDP季度核算以来的最低点，后将再下台阶。经济再下台阶的主要原因是：短周期库存复苏受到金融杠杆周期下半场的压制、中美贸易摩擦冲击出口效应显现、房地产调控持续收紧导致的地产投资拐点出现。虽然专项债发行发力，但土地财政收入出现下滑，预计基建反弹力度有限，难以对冲经济下行走势。从6月数据看，尽管消费投资等经济指标有所企稳但依旧低迷，并且先行指标纷纷下滑。其中，PMI新订单指数6月为49.6%，较上月回落0.2个百分点；房地产销售6月同比为-2.2%，降幅较上月缩窄3.3个百分点，但仍是负增长，并且近期银保监会、发改委等部门全面收紧银行贷款、信托、海外债等主要融资渠道，下半年房地产融资形势严峻；新增企业中长期贷款6月为3753亿元，同比减少248亿元，企业中长期贷款占比低位波动，贷款结构恶化，金融机构对企业不信任感增强。（参见恒大研究院7月报告《生于忧患——2019年中期宏观展望》、《充分估计当前经济金融形势的严峻性——全面解读6月经济金融数据》）
尽管劳动力供给持续减少减轻就业压力，但经济减速将引致劳动力需求进一步放缓，就业市场后将进一步承压，但不大可能发生大规模失业。中国15-59岁劳动年龄人口在2011年达峰值9.4亿，2012-2018年年均减少429万，合计减少3006万，劳动参与率（经济活动人口/15岁-64岁人口）逐渐走低至2018年的76.2%，劳动力供给规模持续减少。中国经济活动人口在2016年达80694万人的峰值，就业人员总量在2017年达77640万人的峰值。从经济增长与就业的关系看，由于经济体量更大、且经济结构向服务业主导转型，单位GDP增长创造的城镇新增就业人数虽明显增加，但经济增速下行导致城镇就业人员和非农就业人员增速均明显放缓。2011-2018年单位GDP增长创造的城镇新增就业人数从129万增至206万，创造的城镇净增就业人数从129万增至149万且最近三年基本稳定，创造的非农净增就业人数从174万降至96万，城镇就业人员增速从3.54%降至2.25%，非农就业人员增速从3.43%降至1.11%。不过，只要政策应对得当，不发生大的系统性风险，后续经济增速下行空间相对有限，发生大规模失业的可能性很低。
3.2 部分行业和重点群体的就业压力或将进一步凸显前
分行业看，制造业就业主要受出口低迷和PPI下行企业盈利下滑影响，建筑业受基建回升空间有限和房地产投资下滑影响，后续均不乐观；从智联招聘数据看，金融业招聘需求受金融监管影响一、二季度分别同比减少39.7%、37.0%，互联网/电子商务分别同比减少22.5%、13.6%。1）制造业。2017年制造业就业人数占城镇非私营单位就业人员数比重达26.3%。受全球经济周期下行和中美经贸摩擦影响，出口持续低迷。2019年上半年出口同比0.1%，较2018年全年下滑9.8个百分点；其中对美出口同比-8.1%，较2018年全年下降19.4个百分点。根据测算，对2500亿美元商品加征25%关税，将影响199万人就业；若对5500亿美元商品加征25%关税，将影响420万人就业，尤其是对机电、机械等制造业就业产生较大冲击，并且产业链正从中国转移至越南等地。从企业盈利看，2019年1-6月规模以上工业企业利润同比减少-2.4%，较去年同期下降19.6个百分点，企业盈利下滑将对制造业就业形成压制。2）建筑业。2017年建筑业就业占城镇非私营单位就业人员数、农民工人数的比重分别为15.0%、18.9%。1-6月基建（含水电燃气）投资同比3.0%，在专项债新规支持下有望持续回升；但土地财政收入大幅下滑，减税降费使得地方政府财政吃紧，严控地方隐性债务延续，基建投资回升空间有限。1-6月房地产开发投资增速回落至10.8%，销售走弱、土地购置负增长、房企融资受约束等意味着房地产投资后续或将继续缓慢回落。3）金融业、IT业。根据智联招聘数据，2019年一、二季度金融业招聘需求分别同比减少39.7%、37.0%，在金融严监管态势下需求萎缩尤为突出；互联网/电子商务招聘需求分别同比减少22.5%、13.6%。此外，二季度房地产/建筑/建材/工程、计算机软件招聘需求分别同比下降15.9%、13.9%。
从重点群体看，高校毕业生规模持续创新高，农民工规模增速放缓但年龄老化，“4050”人员规模上升，就业压力较大。在高校毕业生方面，普通高校毕业生人数（含研究生）从1999年的88万攀升至2019年的834万。考虑到2015-2018年普通高校招生人数（含研究生）从803万增至877万，未来几年高校毕业生规模仍将持续创新高。由于部分学生的技能难以适应就业要求，“就业难”的压力持续上升。在农民工方面，农民工规模从2010年的2.4亿增至2018年的2.9亿，增速从5.4%放缓至0.6%，但以初中及以下文化为主的农民工群体年龄更加老化，在经济下行阶段面临较大失业风险。2008-2018年50岁以上农民工占比从11.4%升至22.4%，41-50岁占比从18.6%升至25.5%。在“4050”人员方面，“4050”人员规模及占比基本持续上升，年龄大、学历低、技能单一，容易陷入长期失业。其中，2003-2018年女性40-59岁人口占女性15-59岁人口比重从38.0%升至47.5%，男性50-59岁人口占男性15-59岁人口比重从16.4%升至22.3%，二者合计占15-59岁劳动年龄人口比重从27.1%升至34.6%。
3.3 政策建议
总体上看，面对中美贸易摩擦、宏观杠杆率较高、经济下行压力加大、改革开放处在攻坚期等内外部复杂严峻形势，既要通过财政货币政策强化逆周期调节，也要保持战略定力防止大水漫灌，最重要的是坚定不移推动改革开放，进一步放开市场准入，竞争中性，恢复企业家信心，激发新经济、服务业等新的增长点，促进经济增长和就业增加良性循环。具体而言：
一是进一步大力优化营商环境、推进落实减税降费以及畅通融资渠道，更好发挥企业这一稳就业主体的作用，特别是民营和中小企业。民营和中小企业是吸纳就业的主体，但过去几年经营环境有所恶化，包括在过去去杠杆、去产能、环保风暴中被一定程度误伤，出口持续低迷加大其生存压力，加之融资渠道不畅、流动性分层。尽管政府已出台多项政策为民营和中小企业纾困，但政策效果仍有待观察。因此，积极的财政政策应继续推进落实减税降费，越是企业盈利压力较大时越应该“放水养鱼”。货币政策应继续疏通宽货币到宽信用的传导机制，加大金融供给侧结构性改革，加大力度解决民营及中小企业融资难、融资贵问题。此外，应继续大力推进创新创业，加大创业支持的力度，以创业带动就业。
二是加大服务业对内对外开放力度，特别是金融、教育、医疗、电信等行业；加快推进以大城市为核心的都市圈和城市群建设，提高经济活动人口的密度和频度以促进集聚，充分发挥服务业对就业的吸纳作用。2012年中国第二产业就业人员规模达峰值，之后完全依靠第三产业吸纳第一产业、第二产业转移的劳动力。2018年我国一二三产业就业占比分别为26.1%、27.6%、46.3%，第三产业就业占比与高收入经济体平均水平的74.5%差距很大，吸纳就业空间广阔。一方面，需要加大服务业对内对外开放力度，大力度放松管制。当前中国制造业基本对外开放，服务业开放程度相对较低，在汽车、金融、高端服装、能源、建筑设计、医疗、教育、电信、互联网、新闻出版、广电、快递等领域还存在很大的对内对外开放空间。另一方面，大多数服务业发展比工业发展更需要集聚，应加快推进以大城市为核心的都市圈和城市群建设，促进产业和人口进一步集聚，形成核心城市发展高端服务业、中小城市发展制造业和部分服务业的产业分工体系。
三是促进房地产市场平稳健康发展，既要防止过度金融化泡沫化，也要防止主动刺破引发重大金融风险。最近针对房地产融资出台了一系列收紧政策密集出台，从海外债、信托、信贷等全面收紧。当前一方面要防止货币放水刺激房地产泡沫，另一方面也要防止主动刺破引发重大金融风险。如果主动刺破，中美贸易摩擦都不用继续，十次危机九次地产，中国住房市值300万亿元左右，股市60万亿元左右，债市70万亿元左右。老成谋国是时间换空间，稳地价稳房价稳预期，利用时间窗口推住房制度改革和长效机制。同时，正常的业务要允许开展，不规范的业务要循序渐进，开前门关后门，不要运动式一刀切。当前尤其要支持并购融资，企业之间并购不利资产或问题项目，才是化解不良和金融风险的主力军，不可能都靠国家化解。
四是扎实推进高职院校大规模扩招，实施好大规模职业技能培训，促进劳动力技能转换以适应产业转型升级需求。根据2019年《政府工作报告》关于高职大规模扩招100万人的有关要求，5月教育部等六部门联合印发《高职扩招专项工作实施方案》，强调“把发展高等职业教育作为缓解当前就业压力、解决高技能人才短缺的战略之举”，主要面向应届高中毕业生、中职毕业生、退役军人、下岗职工、农民工等。同月，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》，进一步强调“把职业技能培训作为保持就业稳定、缓解结构性就业矛盾的关键举措”，要求三年共开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上，其中2019年培训1500万人次以上。
